Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Lublinie z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości 8550 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i nałożył karę pieniężną w wysokości 8100 zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu 22 marca 2021 r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki Volvo, nr rej. [...] oraz naczepy marki Krone, nr rej. [...] Kontrolowanym zespołem pojazdów kierowca M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu własnym. Podczas kontroli kierowca okazał wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udzielonego przedsiębiorcy. Przebieg kontroli został opisany w protokole nr [...] z dnia 22 marca 2021 r.
Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Lublinie (dalej jako "organ I instancji") nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 8550 zł, stanowiącą sumę kar za stwierdzone następujące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym:
- 1) skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone - o czas do 3 godzin; - o czas powyżej 3 godzin do 9 godzin; - za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin (lp. 5.81, 5.8.2 i 5.8.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dz. U. z 2021 r., poz. 919 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o transporcie drogowym" lub "u.t.d., łącznie 4450 zł;
- 2) skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego – o czas do 2 godzin, - o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin, - o czas powyżej 4 godzin (l.p. 5.9.1, 5.9.2 i 5.9.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – łącznie 1000 zł;
- 3) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut (lp. 5.11.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – 100 zł;
- 4) niedopuszczalne wyjęcie karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych (l.p. 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – 3000 zł.
W wyniku rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] lipca 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8100 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Odnośnie do naruszenia określonego w lp. 5.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyjaśnił, że analiza danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i tachografu wykazała, że kierowca M. S. w okresie od godz. 00:00 dnia 8 marca 2021 r. do godz. 24:00 dnia 14 marca 2021 r. nie odebrał wymaganego przepisami prawa regularnego odpoczynku tygodniowego, w wymiarze minimum 45 godzin nieprzerwanego odpoczynku. W tym okresie najdłuższy nieprzerwany odpoczynek kierowcy wynosił 26 godzin i 35 minut od godz. 12:40 dnia 13 marca 2021 r. do godz. 15:15 dnia 15 marca 2021 r. Kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 18 godzin i 25 minut. Organ odwoławczy stwierdził, że kara pieniężna w wysokości 4450 zł została nałożona zgodnie z przepisami.
Odnośnie do naruszenia określonego w lp. 5.9 załącznika nr 3 u.t.d. organ podniósł, że na podstawie analizy danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i tachografu ustalono, że skarżący w okresie od godz. 00:00 dnia 15 marca 2021 r. do godz. 24:00 dnia 21 marca 2021 r. nie wykonał wymaganego przepisami prawa skróconego odpoczynku tygodniowego, w wymiarze minimum 24 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca w tym okresie wykonał najdłuższy nieprzerwany odpoczynek w wymiarze 20 godzin i 59 minut od godz. 16:51 dnia 20 marca 2021 r. do godz. 13:50 dnia 21 marca 2021 r. Kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 3 godziny i 1 minutę. Organ odwoławczy uznał za błędne ustalenia organu I instancji, że skarżący w wyżej wymienionym okresie skrócił okres odpoczynku o 4 godziny i 35 minut. Oznacza to, że kara za skrócenie skróconego odpoczynku tygodniowego powinna być mniejsza i z tej przyczyny organ odwoławczy uchylił karę pieniężną w łącznej wysokości 1000 zł nałożoną przez organ I instancji na stronę za skrócenie skróconego odpoczynku tygodniowego i nałożył na skarżącego karę w wysokości 550 zł za skrócenie skróconego odpoczynku tygodniowego.
W kwestii stwierdzonego naruszenia określonego w lp. 5.11. załącznika nr 3 u.t.d. organ odwoławczy ustalił, że analiza danych cyfrowych zawartych w karcie kierowcy wykazała, że skarżący przekroczył w dniu 24 lutego 2021 r. maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 14 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 44 minuty od godziny 15:11 dnia 24 lutego 2021 r. do godziny 20:56 dnia 24 lutego 2021 r. Organ ustalił, że przedsiębiorca nie okazał dokumentu, uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Organ odwoławczy stwierdził, że kara pieniężna za stwierdzone naruszenie wynosiła 100 zł.
Za uzasadnione organ odwoławczy uznał również nałożenie na skarżącego kary pieniężnej 3000 zł za naruszenie określone w lp. 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje niedopuszczalne wyjęcie wykresówek lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że 27 lutego 2021 r. oraz w dniach 5, 6, 7, 13, 19, 20, marca 2021 r. skarżący wykonywał przewozy drogowe, w trakcie których wyjmował kartę kierowcy z tachografu przed zakończeniem przewozu. Skarżący zeznał, że otrzymał informacje od osoby rozliczającej czas pracy, że można wykonywać jazdę bez karty kierowcy podczas jazdy niezwiązanej z przewozem.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 92c ustawy o transporcie drogowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że przejazdy bez zalogowanej karty wykonywane były w większości wypadków w bazie firmy, a ponadto przejazdów dokonywano w celu sprawdzenia auta po naprawie, nie miało zatem w tym przypadku zastosowania rozporządzenie nr 561/2006. Skarżący zrzucił również, że organ błędnie zsumował kary za naruszenia dotyczące czasu pracy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem skargi jest decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz.180 z późn. zm.), w skrócie: "u.t.d.". Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d. - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz przepisów innych ustaw, przepisów Unii Europejskiej i wiążących Polskę umów międzynarodowych.
W myśl art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 określa załącznik nr 3 do u.t.d., przy czym naruszenia popełnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1 - 9, a naruszenia popełnione przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 (art. 92a ust. 7 u.t.d.).
Z akt sprawy wynika, że przeprowadzona 22 marca 2021 r. kontrola drogowa wykazała naruszenie przez skarżącego przepisów dotyczących odpoczynku kierowcy: skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone (l.p. 5.8 załącznika nr 3) oraz skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego (l.p. 5.9 załącznika nr 3), a ponadto przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (l.p. 5.11 załącznika nr 3) oraz niedopuszczalne wyjęcie karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych (l.p.6.3.5 załącznika nr 3).
Stwierdzone w wyniku kontroli uchybienia dotyczyły naruszenia obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z 2006 r., L 102, s. 1), powoływanego jako "rozporządzenie nr 561/2006" oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 2014 r. str. 1), powoływanego jako "rozporządzenie nr 165/2014".
Okresy odpoczynku uregulowane są w art. 8 rozporządzenia nr 561/2006. Zgodnie z ustępem pierwszym tego artykułu, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. Tygodniowego okresu odpoczynku dotyczą ustępy 6 - 9. Zgodnie z tymi przepisami, w ciągu każdych kolejnych dwóch tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej:
- a) dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku lub
- b) jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny.
Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych, licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. W drodze odstępstwa od akapitu pierwszego kierowca wykonujący międzynarodowe przewozy drogowe rzeczy może, poza państwem członkowskim siedziby, wykorzystać dwa kolejne skrócone tygodniowe okresy odpoczynku, pod warunkiem że w ciągu kolejnych czterech tygodni wykorzysta przynajmniej cztery tygodniowe okresy odpoczynku, z których przynajmniej dwa będą regularnymi tygodniowymi okresami odpoczynku (ust. 6).
Każde skrócenie tygodniowego okresu odpoczynku należy zrekompensować równoważnym okresem odpoczynku wykorzystywanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. W przypadku gdy wykorzystano dwa kolejne skrócone tygodniowe okresy odpoczynku zgodnie z ust. 6 akapit trzeci, następny okres tygodniowego odpoczynku musi być poprzedzony okresem odpoczynku wykorzystywanym jako rekompensata za te dwa skrócone tygodniowe okresy odpoczynku (ust. 6 b).
Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej dziewięć godzin (ust. 7).
Regularne tygodniowe okresy odpoczynku oraz dowolny tygodniowy okres odpoczynku trwający ponad 45 godzin wykorzystywany jako rekompensata za wcześniejsze skrócone tygodniowe okresy odpoczynku nie mogą być wykorzystywane w pojeździe (ust. 8).
Tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie obu (ust. 9).
Z ustaleń organu II instancji wynika, że w okresie rozliczeniowym (15 - 21 marca 2021 r.) skarżący skrócił tygodniowy regularny okres odpoczynku o 18 godzin i 25 minut oraz wymagany skrócony okres odpoczynku tygodniowego o 3 godziny i 1 minutę. Organ szczegółowo opisał okresy pracy i odpoczynku, zbędne jest więc powtarzanie ustaleń organu w tym zakresie. Skarżący nie okazał dokumentu, uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania okresów wymaganych odpoczynków.
Maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy uregulowany jest w art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którym po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca, co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego.
Z ustaleń organu wynika, że w dniu 24 lutego 2021 r. skarżący prowadził pojazd przez 4 godziny i 44 minuty, przekroczył zatem maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 14 minut. Podczas kontroli skarżący nie okazał dokumentu, który uzasadniałby przekroczenia dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy.
Ustalenia organu znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach. W toku postępowania skarżący w żaden sposób nie podważył ustaleń organów w zakresie skrócenia tygodniowego regularnego i skróconego odpoczynku oraz przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Podkreślić należy, że organ II instancji dokonał ustaleń po ponownej analizie wszystkich danych z kart kierowcy i skorygował ustalenia organu I instancji co do naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego.
W ocenie sądu brak jakichkolwiek podstaw do kwestionowania stwierdzonych w toku kontroli wskazanych wyżej naruszeń.
Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 6, art. 7 w zw. z art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, dokonywanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz zignorowanie wyjaśnień złożonych w toku postępowania są więc całkowicie nieuzasadnione.
Uzasadniony jest jednak zarzut skargi, że organ naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym poprzez nieprawidłowe obliczenie łącznej kary za stwierdzone naruszenia, w szczególności zaś przez nieuzasadnione sumowanie kar.
Jak wskazano wyżej wykaz naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.
Stwierdzone w toku kontroli naruszenia określone zostały w l.p.5 załącznika nr 3, zatytułowanego "Naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców".
W przypadku naruszenia określonego w l.p. 5.8 Skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone, w rozpoznawanej sprawie stwierdzono naruszenie, polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o 18 godzin i 25 minut. L.p. 5.8.1 załącznika nr 3 różnicuje kary za to naruszenie w zależności od czasu, o jaki skrócono odpoczynek:
- 1) o czas do 3 godzin - kara wynosi 150 zł,
- 2) o czas powyżej 3 godzin do 9 godzin - kara wynosi 300 zł,
- 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin – kara wynosi 400 zł.
W przypadku naruszenia określonego w l.p. 5.9 Skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego kary również zróżnicowane są w zależności od długości czasu, o jaki skrócono odpoczynek:
- 1) o czas do 2 godzin - kara wynosi 200 zł,
- 2) o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin - kara wynosi 350 zł,
- 3) o czas powyżej 4 godzin – kara wynosi 450 zł.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że każdy z poszczególnych podpunktów l.p. 5.8 i l.p. 5.9 stanowi samodzielną podstawę nakładania kar i niedopuszczalne jest ich sumowanie w przypadku, gdy czas przekroczenia przekracza kolejne progi. Przykładowo, gdy tygodniowy regularny odpoczynek skrócony został o czas powyżej 3 godzin do 9 godzin niedopuszczalne jest wymierzanie kary zarówno na podstawie podpunktu 1 (skrócenie o czas do 3 godzin), jak i podpunktu 2 (skrócenie o czas powyżej 3 godzin do 9 godzin), czyli sumowanie kar określonych w tych podpunktach (150 zł plus 300 zł). Podobnie w przypadku, gdy odpoczynek skrócony został powyżej 9 godzin, niedopuszczalne jest sumowanie kar określonych w podpunktach 1, 2 i 3.
Stanowisko takie, na tle l.p. 5.1, 5.2, 5.3, 5.5, 5.6, 5.7, 5.8, 5.10 i 5.11 wyrażone zostało przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21, z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21, z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1863/21, z 26 listopada 2021 r., sygn. akt 1738/21 oraz wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych w: Rzeszowie z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 701/21, Opolu z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 78/20, Szczecinie z 26sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 359/21, Lublinie z 21 września 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 256/21, z 16 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 204/21 i z 30 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 499/21.
W orzecznictwie podkreśla się, że brak jest w przepisach ustawy o transporcie drogowym podstaw do sumowania kar jednostkowych, przewidzianych w poszczególnych pozycjach l.p.5., w tym 5.8., 5.9 i 5.11., mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sumowania nie można także tłumaczyć koniecznością zapewnienia skuteczności i proporcjonalności kar, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia nr 561/2006. Zwraca się uwagę, że państwa członkowskie mogą osiągnąć ten cel poprzez odpowiednie (progresywne) określenie stawek kar, za poszczególne okresy naruszeń. Mniejsza skala naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego zawiera się w większym jej przedziale. Dlatego w tych wypadkach właściwa jest stawka kary, przewidziana właśnie dla rzeczywistego okresu przekroczenia. Tak więc jedno stwierdzone naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji (określonego jej punktu) załącznika nr 3 do u.t.d.
Należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób obliczone zostały kary za poszczególne naruszenia polegające na skróceniu tygodniowych okresów odpoczynku. Organ II instancji wskazał bowiem tylko wysokość kary za każde naruszenie stwierdzone w konkretnym dniu, nie wyjaśniając, w jaki sposób kara ta została obliczona. Wysokość poszczególnych kar, określonych w decyzji organu II instancji oraz fakt, że organ nie podawał jako podstawy prawnej nałożenia kary konkretnego podpunktu l.p. 5.8. i l.p. 5.9. wskazuje jednak na sumowanie kar z poszczególnych podpunktów. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika natomiast wprost, że organ ten dokonał sumowania okresów naruszeń, wymierzając w przypadku naruszenia określonego w l.p. 5.8., które wyniosło ponad 18 godzin, karę za skrócenie odpoczynku o czas do 3 godzin (150 zł), a ponadto karę za skrócenie odpoczynku o czas powyżej 3 godzin, ale mniej niż 9 godzin (300 zł) oraz za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin (10 x 400 zł), łącznie 4450 zł. Taką samą metodę zastosował organ I instancji w przypadku naruszenia określonego w l.p. 5.9., wymierzając karę stanowiąca sumę kar z podpunktów 1, 2 i 3, wynoszącą łącznie 1000 zł. Organ II instancji karę tę obniżył do kwoty 550 zł, ustalając, że skrócenie odpoczynku wynosiło nie 4 godziny i 35 minut, lecz 3 godziny i 1 minutę. Wysokość nałożonej przez organ odwoławczy kary wskazuje, że jest to suma kar za podpunktu 1 (200 zł) i podpunktu 2 (350 zł).
W ocenie sądu, zastosowanie przez organy zasady sumowania kar za poszczególne okresy przekroczenia czasu jazdy w ramach naruszeń określonych w l.p. 5.8. i 5.9. nie jest prawidłowe.
Należy zauważyć, że wskazane naruszenia miały miejsce w 2021 r., w okresie obowiązywania istotnie znowelizowanej w tym zakresie ustawy o transporcie drogowym. Nowelizacja ustawy o transporcie drogowym dokonana ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie w dniu 3 września 2018 r., wprowadziła w załączniku nr 3 - oprócz oznaczenia rodzaju poszczególnych naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia - również w przypadku niektórych naruszeń oznaczenie numeru grupy naruszeń oraz wagę danego naruszenia, jako: PN – poważne naruszenie, BPN – bardzo poważne naruszenie i NN – najpoważniejsze naruszenie, stosownie do treści załącznika I do rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz.
UE L 74 z dnia 19 marca 2016, str. 8), dalej jako "rozporządzenie nr 2016/403". Wskazanym rozporządzeniem Komisja dokonała kategoryzacji wagi naruszeń przepisów UE, w tym dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynku, z uwzględnieniem także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L 300 z 2009 r., str. 51).
Należy zauważyć, że wskazana wyżej nowelizacja ustawy o transporcie drogowym stanowi istotną zmianę w stosunku do uprzednio obowiązującego stanu prawnego, w którym wysokość kar określona została w sposób uzasadniający ich sumowanie. Zmieniony sposób opisu poszczególnych naruszeń, inna wysokość kar za poszczególne naruszenia oraz powiązanie ich z wagą danego naruszenia świadczy o odmiennym uregulowaniu zasad nakładania kar za poszczególne naruszenia. Wykładnia przepisów powinna uwzględniać omówione wyżej przesłanki wprowadzonych zmian.
Należy podkreślić, że przepis art. 19 rozporządzenia nr 561/2006 nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia przepisów dotyczących kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz obowiązek podjęcia wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące.
Systematyka przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. wskazuje, że najsurowszej karze podlegają naruszenia o najcięższym charakterze (największej wadze). Dlatego w aktualnym brzmieniu lp. 5.8. i l.p. 5.9. załącznika nr 3 do u.t.d. wyraźnie określono, ile wynosi kara pieniężna za skrócenie odpoczynku o określony czas (podpunkty 1,2 i 3).
Dodać należy, że pozycjom 2) i 3) przypisana została inna waga naruszeń. Dla pozycji 2) jest to PN (poważne naruszenie), a dla pozycji 3) – BPN (bardzo poważne naruszenie). Każda z tych kar dotyczy zatem innego przedziału czasowego i innego naruszenia, a jej wysokość powinna – z założenia – uwzględniać wagę naruszenia. Czym poważniejsze naruszenie tym kara powinna być wyższa, co jest oczywiste. Można wprawdzie mieć wątpliwości, czy sposób określenia w załączniku nr 3 wysokości kar za poszczególne naruszenia realizuje ten postulat, należy jednak stwierdzić, że okoliczność ta nie daje podstawy do sumowania kar tak, by kary za większe skrócenie okresów odpoczynku czy dłuższy czas prowadzenia pojazdu bez przerwy były rzeczywiście adekwatne do wagi naruszenia. To rzeczą ustawodawcy jest takie sformułowanie przepisów, by przewidziane w nich kary były adekwatne do naruszenia, proporcjonalne, skuteczne i spełniały jednocześnie cel prewencyjny.
Przepisy zawierające nakazy, zakazy i kary powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nastręczać wątpliwości interpretacyjnych. Strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji niejasnych czy wadliwych sformułowań przepisów, dopuszczających różne interpretacje.
W ocenie sądu, w przypadku kar za naruszenia określone w ustawie o transporcie drogowym, w tym za skrócenie tygodniowego odpoczynku regularnego i skróconego, nie zawarto w załączniku nr 3 żadnej podstawy do sumowania poszczególnych kar. Zważywszy ponadto, że załącznik ten odnosi się do naruszeń określonych w załączniku I do rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 zauważyć należy, że przepisy unijne pod poz. 1.24., 1.25., 1.26. i 1.27. załącznika I wyraźnie i jednoznacznie określają kategorie naruszeń, wskazując niespełnienie wymogu 24 godzinnego skróconego odpoczynku i oraz wymogu 45 godzinnego tygodniowego odpoczynku, gdy jego skrócenie nie jest dozwolone. Odpoczynek równy lub dłuższy niż 20 godzin, ale krótszy niż 22 godziny to kategoria PN.
Natomiast odpoczynek krótszy niż 20 godzin to kategoria BPN. Podobnie w przypadku wymaganego odpoczynku 45 godzinnego: odpoczynek równy lub dłuższy niż 36 godzin, ale nie przekraczający 42 godzin to kategoria PN, a odpoczynek krótszy niż 36 godzin to kategoria BPN. Polski ustawodawca wprawdzie wprowadził obie te kategorie, ale odmiennie je określił, nie odnosząc ich do okresu wymaganego odpoczynku, lecz do czasu, o jaki odpoczynek został skrócony. L.p. 5.8.2 i 5.8.3 odpowiadają odpowiednio pozycjom 1.26. i 1.27., natomiast l.p. 5.9.2. i 5.9.3. – pozycjom 1.24. i 1.25. załącznika I do rozporządzenia 2016/403. Stanowią więc odrębne kategorie naruszeń, za które powinna być określona odrębna kara. W ten zatem sposób odczytywać należy uregulowania załącznika nr 3 do u.t.d. w zakresie wysokości kar za skrócenie odpoczynku. Zaznaczyć należy, że w l.p. 5.8. i l.p. 5.9. wyodrębniona została także dodatkowa kategoria naruszenia (l.p. 5.8.1. i 5.9.1.), której z uwagi krótki czas skrócenia odpoczynku nie przypisano żadnej wagi, przewidziano jednak kary odpowiednio w wysokości 150 zł i 200 zł. Również i te kary są karami za odrębne naruszenia, niepodlegającą sumowaniu z pozostałymi. Każda nieprawidłowość w zakresie czasu pracy kierowcy może być kwalifikowana tylko do jednego odrębnego naruszenia.
Skoro ustawodawca ustanowił odrębne grupy czasowe, przypisując do każdego z przedziałów czasowych odpowiednie kary (rosnące wraz z wagą naruszenia, czyli zgodnie z uregulowaniami rozporządzenia 2016/403), to tym samym prawidłowo nałożona może obecnie zostać tylko jedna kara, odpowiednia do stwierdzonego naruszenia. W konsekwencji, za skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone, o czas ponad 9 godzin kara powinna być nałożona na podstawie l.p. 5.8.3. załącznika nr 3 do u.t.d. W tym przypadku (bardzo poważne naruszenie), sumuje się stawki kar za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin, co wynika wprost z brzmienia l.p. 5.8.3. W rozpoznawanej sprawie, skrócenie odpoczynku wyniosło 18 godzin i 25 minut, czyli kara stanowi 10 krotność stawki 400 zł, wskazanej w l.p. 5.8.3. Jeśli chodzi natomiast o skrócenie tygodniowego odpoczynku skróconego, które w rozpoznawanej sprawie wyniosło 3 godziny i 1 minutę, kara powinna być nałożona na podstawie l.p. 5.9.2. (skrócenie o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin), przewidującego karę w wysokości 350 zł.
Zaskarżona decyzja, w której wymierzone zostały wyższe kary, będące wynikiem sumowania kar z l.p. 5.8.1 i 5.8.2 i 5.8.3 oraz 5.9.1. i 5.9.2. wydana została zatem z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. w związku ze wskazanymi wyżej pozycjami załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowo nałożona została jedynie kara w wysokość i 100 zł za naruszenie określone w l.p. 5.11.1, polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut.
Poza opisanymi wyżej naruszeniami dotyczącymi okresów prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku, kontrola stwierdziła, że skarżący kilkakrotnie wykonywał przejazdy bez zalogowania się na karcie kierowcy. Nie były zatem rejestrowane dane dotyczące czasu pracy kierowcy.
Obowiązki przedsiębiorców i kierowców dotyczące stosowania i użytkowania tachografów określone zostały w rozporządzeniu nr 165/2014. Przepis art. 32 rozporządzenia nakłada na przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowców obowiązek zapewnienia poprawnego działania i właściwego użytkowania tachografów i kart kierowcy (ust.
1) i zabrania fałszowania, ukrywania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych w tachografie lub na karcie kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z tachografu (ust. 2). Natomiast przepis art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, zobowiązuje kierowców do stosowania wykresówek lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Wykresówki ani karty kierowcy nie wyjmuje się z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów lub jest konieczne do wprowadzenia symbolu państwa po przekroczeniu granicy. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.
Skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na dopuszczalność wyjęcia karty kierowcy w poszczególnych dniach, wskazanych w materiałach z kontroli. Nie ulega zatem wątpliwości, że doszło do naruszenia powołanego przepisu art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014. Kary za naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów określone zostały pod poz. 6 załącznika nr 3 do u.t.d. Niedopuszczalne wyjęcie wykresówek lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych to naruszenie określone w l.p. 6.3.5. Kara za to naruszenie wynosi 3000 zł i w świetle ustalonych okoliczności faktycznych nałożona została prawidłowo. Bezpodstawne są zarzuty skarżącego, że organ pominął jego wyjaśnienia co do przyczyn wykonywania przejazdów bez karty w tachografie. Organ odniósł się do wyjaśnień skarżącego, nie dawały one jednak podstawy do odstąpienia od nałożenia kary. Nie jest także uzasadniony zarzut skarżącego, że do wskazanych wyżej przejazdów nie miało zastosowania rozporządzenie nr 561/2006.
Wyłączenie zawarte w art. 3 rozporządzenia nr 561/2006 dotyczy bowiem pojazdów poddawanych próbom drogowym do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw albo konserwacji oraz pojazdów nowych lub przebudowanych, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca.
Stwierdzone naruszenie prawa materialnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego miało bowiem wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wskazany przez sąd sposób obliczania kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.