Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Nr 74/2014 z dnia 16 kwietnia 2104 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie stwierdziło nieważność § 3 pkt 5 i § 7 uchwały Nr 1000/XXXIX/2014 z dnia 13 marca 2014 r. Rady Miasta Lublina w sprawie emisji obligacji przychodowych Gminy Lublin oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zarzuciło, że przepisy § 3 pkt 5 i § 7 uchwały z dnia 13 marca 2014 r. naruszają art. 8 ust. 2 w związku z art. 23a ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 z późn. zm.), dalej: ustawa o obligacjach. Organ podniósł, że emitowane przez jednostkę samorządu terytorialnego obligacje mogą być uznane za obligacje przychodowe tylko wówczas, gdy środki pozyskane z ich emisji przeznaczone będą na realizację przedsięwzięcia, którego rodzaj i cel określony zostanie w uchwale o emisji obligacji przychodowych. Zaspokojenie roszczeń obligatariuszy nastąpi na zasadzie prawa pierwszeństwa wyodrębnionych źródeł, wskazanych w uchwale. Organ podkreślił, że cechą obligacji przychodowych jest ograniczona odpowiedzialność emitenta za zobowiązania z nich wynikające. Odpowiedzialność ograniczona jest do przychodów albo do majątku przedsięwzięcia sfinansowanego ze środków uzyskanych z emisji obligacji lub do przychodów z innych, wskazanych przez emitenta przedsięwzięć. Tymczasem w wyżej wymienionej uchwale Rada Miasta Lublina przyjęła, że emitent obligacji przychodowych odpowiada całym swoim majątkiem za zobowiązania wynikające z tych obligacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Rada Miasta Lublina zaskarżyła uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie i wniosła o jej uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w szczególności naruszenie art. 8 ust. 2 w związku z art. 23a ustawy o obligacjach, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie dopuszczają możliwości emisji obligacji przychodowych, które będą przewidywały nieograniczoną odpowiedzialność emitenta za zobowiązania z nich wynikające.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że § 3 pkt 5 uchwały stanowi, że odpowiedzialność emitenta nie jest ograniczona do przychodów wskazanych w ust.
1. Zgodnie z § 7 uchwały wydatki związane z organizacją i przeprowadzeniem emisji obligacji oraz wypłata środków na zaspokojenie roszczeń obligatariuszy wynikających z obligacji zostaną pokryte z dochodów własnych Gminy Lublin stosownie do warunków emisji obligacji, zgodnie z którymi winny być regulowane zobowiązania z tego tytułu.
Rada Miasta uznała, że w przypadku obligacji przychodowych dopuszczalna jest odpowiedzialność emitenta całym majątkiem za zobowiązania wynikające z obligacji przychodowych, przy zachowaniu określonych warunków.
Skarżąca podniosła, że analiza art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o obligacjach prowadzi do wniosku, że zasadą jest odpowiedzialność emitenta całym swoim majątkiem za zobowiązania wynikające z obligacji. W przypadku obligacji przychodowych dopuszczono możliwość ograniczenia w treści obligacji odpowiedzialności emitenta za zobowiązania wynikające z tych obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszowi służy prawo pierwszeństwa na zasadach określonych w art. 23a ustawy. Skarżąca podkreśliła, że w art. 8 ust. 2 ustawy o obligacjach użyto sformułowania "emitent może ograniczyć". Racjonalny ustawodawca, gdyby chciał wykluczyć możliwość odpowiedzialności emitenta obligacji przychodowych całym majątkiem, uczyniłby to wyraźnie i w sposób jednoznaczny. Wykładnia przepisów art. 8 ustawy o obligacjach wyraźnie wskazuje dopuszczalność emisji obligacji przychodowych, co do których odpowiedzialność emitenta nie będzie ograniczona.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Lublinie wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że przepis art. 8 ust. 1 ustawy o obligacjach wprowadza ogólną zasadę odpowiedzialności każdego emitenta obligacji, bez względu na ich rodzaj, za zobowiązania z nich wynikające całym swoim majątkiem. W art. 8 ust. 2 ustawy o obligacjach określony jest wyjątek od zasady ogólnej, określonej w ust.
1. Obligacje przychodowe występują wówczas, gdy emitent obligacji ograniczył swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z obligacji. Jest to uprawnienie emitenta a nie obowiązek. Jeżeli emitent skorzysta z tego uprawnienia, to tak wyemitowane obligacje będą mieć charakter przychodowych. W przeciwnym wypadku będą to obligacje zwykłe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze kolegium regionalnej izby obrachunkowej, stwierdzające nieważność uchwały rady miasta w sprawie emisji obligacji przychodowych. W ocenie organu nadzoru, kwestionowane przepisy uchwały, dotyczące odpowiedzialności emitenta, naruszają przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. z 2014 r., poz. 730) przez to, że nie wprowadzają ograniczenia odpowiedzialności emitenta za zobowiązania wynikające z obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszowi służy prawo pierwszeństwa na zasadach określonych w art. 23a ustawy.
Przepis art. 8 ma brzmienie:
"1. Emitent odpowiada całym swoim majątkiem za zobowiązania wynikające z obligacji, z zastrzeżeniem ust. 2.
2. Emitent może ograniczyć w treści obligacji swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z tych obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszowi służy prawo pierwszeństwa na zasadach określonych w art. 23a (obligacje przychodowe)".
Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy art. 8 ust. 2 zawiera definicję legalną obligacji przychodowych, a w konsekwencji, czy za immanentną cechę tych obligacji uznana być musi odpowiedzialność emitenta za zobowiązania wynikające z obligacji ograniczona do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszowi służy prawo pierwszeństwa na zasadach określonych w art. 23a. Innymi słowy, czy za obligacje przychodowe uznane być mogą tylko takie obligacje, w których emitent w treści obligacji ograniczył swoją odpowiedzialność na zasadach określonych w art. 8 ust. 2.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie art. 8 ust. 2 nie zawiera definicji legalnej obligacji przychodowych. W konsekwencji za nieuzasadniony uznać należy pogląd, że za obligacje przychodowe, do których zastosowanie mają przepisy art. 23a–23c uznane być mogą tylko te obligacje, w których ograniczenie to przewidziano.
Przepisu art. 8 ust. 2 nie można bowiem odczytywać w oderwaniu od pozostałych unormowań odnoszących się do obligacji przychodowych. Z całości unormowania dotyczącego obligacji przychodowych wyprowadzić należy wniosek, że określone w art. 8 ust. 2 ograniczenie odpowiedzialności emitenta za zobowiązania wynikające z obligacji jest tylko uprawnieniem emitenta, co oznacza, że ograniczenie odpowiedzialności nie jest cechą obligacji przychodowych.
Przepis art. 8 ust. 2 dodany został ustawą z dnia 29 czerwca 2000 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 60, poz. 702) zmieniającą ustawę o obligacjach z dniem 27 sierpnia 2000 r. Tą samą ustawą wprowadzone zostały także dalsze uregulowania dotyczące obligacji przychodowych. Po art. 23 ustawy dodane zostały przepisy art. 23a, 23b i 23c, określające zasady emisji obligacji przychodowych i ich treść oraz obowiązki emitentów i uprawnienia obligatariuszy.
Przepisy te wprowadziły do polskiego systemu papierów wartościowych nowy rodzaj obligacji, których emisja ma na celu realizację określonego przedsięwzięcia lub kilku przedsięwzięć, związanych z rozwojem infrastruktury komunalnej. Środki uzyskane z emisji obligacji przychodowych służą bowiem realizacji różnych przedsięwzięć z zakresu lokalnej infrastruktury technicznej i społecznej oraz restrukturyzacji tej infrastruktury.
Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy o obligacjach, obligacje przychodowe mogą przyznawać obligatariuszowi prawo do zaspokojenia swoich roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta:
- 1) z całości albo z części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane ze środków uzyskanych z emisji obligacji, lub
- 2) z całości albo z części przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez emitenta.
Stosownie natomiast do art. 23b ust. 1 ustawy, w przypadku przyznania obligatariuszom, zgodnie z art. 23a ust. 1, prawa do zaspokojenia swoich roszczeń z przychodów z określonego przedsięwzięcia, wszystkie przychody z takiego przedsięwzięcia powinny wpływać na rachunek bankowy, przeznaczony wyłącznie do ich gromadzenia i dokonywania wypłat, zgodnie z ust. 2 i 3. Emitent nie może dokonywać wypłat środków z tego rachunku dla celów innych niż zaspokojenie roszczeń obligatariuszy (art. 23b ust. 2).
Cechą charakterystyczną obligacji przychodowych jest możliwość przyznania obligatariuszowi prawa do zaspokojenia jego roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta z całości albo z części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć sfinansowanych ze środków uzyskanych z ich emisji lub z całości albo z części przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez emitenta (art. 23a ust. 1 ustawy o obligacjach). Równocześnie, zgodnie z art. 8 ust. 2, emitent może w treści obligacji przychodowych ograniczyć swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z tych obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszowi służy prawo pierwszeństwa w zaspokojeniu jego roszczeń przed innymi wierzycielami emitenta.
Uregulowanie to nie zmienia jednak ogólnych zasad odpowiedzialności emitentów obligacji przychodowych. Emitenci obligacji przychodowych tak jak emitenci innych obligacji odpowiadają bowiem całym swoim majątkiem za zobowiązania wynikające z tych obligacji (art. 8 ust. 1). Emitenci obligacji przychodowych uzyskali jednak uprawnienie (a nie obowiązek) wprowadzenia w treści obligacji ograniczenia swojej odpowiedzialności za zobowiązania wynikające z tych obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszom służą prawa pierwszeństwa (por. Ireneusz Weiss w: "System prawa prywatnego. Tom 19. Prawo papierów wartościowych. Pod redakcją Andrzeja Szumańskiego.", Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2006, s. 375, 382 i 445).
Takie samo stanowisko zajmuje w Komentarzu do art.23(a) ustawy o obligacjach Ludmiła Lipiec-Warzecha (system Informacji Prawnej LEX), stwierdzając, że art. 8 ust. 2 ustawy o obligacjach stanowi normatywną podstawę przeprowadzenia kwalifikacji obligacji przychodowych na obligacje przychodowe z ograniczoną odpowiedzialnością emitenta oraz bez ograniczenia odpowiedzialności. W przypadku obligacji z ograniczoną odpowiedzialnością emitenta, emitent ogranicza swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszowi służy prawo pierwszeństwa, zgodnie z art. 23a, co oznacza, że w razie braku wystarczających środków z konkretnego przedsięwzięcia uzyskanie przez obligatariusza świadczenia wynikającego z papieru wartościowego jest w istocie niemożliwe. W razie emisji obligacji przychodowych bez ograniczenia odpowiedzialności emitent ponosi odpowiedzialność całym swoim majątkiem, zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 8 ust. 1 ustawy.
Również w monografii Adama Wacławczyka: "Obligacje komunalne", Wydawnictwo Zakamycze 2003, wyrażony został pogląd, że obligacje przychodowe dzielą się na obligacje z ograniczoną odpowiedzialnością emitenta oraz bez takiego ograniczenia. W przypadku obligacji z ograniczoną odpowiedzialnością emitent ogranicza na podstawie art. 8 ust. 2 swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszowi służy prawo pierwszeństwa. W takiej sytuacji brak wystarczających środków z konkretnego przedsięwzięcia pozbawia faktycznie obligatariusza możliwości uzyskania realizacji świadczenia obligacyjnego.
Z kolei za realizację zobowiązań wynikających z obligacji przychodowych bez ograniczenia odpowiedzialności emitent ponosi odpowiedzialność całym swoim majątkiem, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy. Odpowiedzialność emitenta za realizację praw inkorporowanych w tego rodzaju obligacji kształtuje się więc identycznie jak w przypadku innych rodzajów obligacji komunalnych.
Autor monografii podkreśla również, że wykup obligacji przy ograniczonej odpowiedzialności emitenta, uzależniony od cyklu realizacji finansowanej przez nie inwestycji, nie będzie możliwy w przypadku braku wystarczających środków z tejże inwestycji lub z majątku przedsięwzięcia. W tej sytuacji obligatariusz nie będzie mógł zostać zaspokojony, chyba że obligacje te zostaną zabezpieczone w inny sposób. Natomiast obligacje przychodowe bez ograniczenia odpowiedzialności, w przypadku braku odpowiednich środków ze wskazanego przedsięwzięcia, realizowane będą z ogólnych dochodów budżetowych.
W świetle przedstawionych unormowań i stanowisk doktryny za nieuzasadniony uznać należy pogląd, wyrażony przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie, że brak ograniczenia odpowiedzialności emitenta obligacji przychodowych do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszowi służy prawo pierwszeństwa na zasadach określonych w art. 23a powoduje, że obligacje tracą charakter obligacji przychodowych, a w konsekwencji uchwała w sprawie emisji tych obligacji uznana być musi za sprzeczną z prawem w części dotyczącej odpowiedzialności emitenta za zobowiązania wynikające z obligacji.
Dodać należy, że argumentem przemawiającym za trafnością stanowiska Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie nie może być brzmienie art. 23b ust. 7 ustawy o obligacjach, który stanowi, że środków na wyodrębnionym rachunku emitenta, na który wpływają przychody z przedsięwzięcia finansowanego z emisji tych obligacji oraz świadczeń emitenta należnych obligatariuszom od emitenta tych obligacji w wykonaniu wynikających z nich zobowiązań nie uwzględnia się przy ustalaniu ograniczeń dotyczących zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.).
Należy podkreślić, że powyższe uregulowanie jest zachętą dla emitowania obligacji przychodowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Niewątpliwie jest to uregulowanie bardzo korzystne dla tych jednostek. Powołany przepis nie może jednak stanowić podstawy do uznania za obligacje przychodowe tylko tych obligacji, które zawierają ograniczenie odpowiedzialności, przewidziane w art. 8 ust. 2 ustawy. Kwestia zasad odpowiedzialności emitenta obligacji przychodowych za zobowiązania wynikające z obligacji uregulowana jest bowiem w ustawie o obligacjach i nie mogą jej modyfikować przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące sposobu obliczania wysokości dopuszczalnego zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 23b ust. 7 odnosi się wyraźnie do przychodów z przedsięwzięcia wpłacanych na specjalny rachunek, przeznaczony do gromadzenia i dokonywania wypłat mających na celu zaspokojenie roszczeń obligatariuszy, nie określa jednak zasad odpowiedzialności emitenta obligacji przychodowych i nie wyklucza emisji obligacji przychodowych o nieograniczonej odpowiedzialności emitenta za zobowiązania wynikające z obligacji.
Z tych względów brak było podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność § 3 pkt 5 i § 7 uchwały Rady Miasta Lublina z dnia 13 marca 2014 r. Nr 1000/XXXIX/2014 w sprawie emisji obligacji przychodowych Gminy Lublin oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlega zatem uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).