Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], Dyrektor Izby Celnej w B. P., po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. P. z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], nakładającą karę pieniężną za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu.
Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:
W dniu 11 października 2011 r. dokonano kontroli środka transportu marki Volvo nr rej. [...] z naczepą marki Schmitz, nr rej. [...]. Przedsiębiorcą wykonującym przewóz ww. środkiem transportu był A. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. [...]. Z okazanych w trakcie kontroli dokumentów wynikało, że przewożono z Polski do Rosji towary w postaci mrożonych warzyw i owoców. Z listu przewozowego CMR wynikało, że towar powinien być przewożony w temperaturze -18°C. W trakcie kontroli okazano świadectwo przewozowe ATP, wymagane przepisami Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. (Dz. U. z 1984 r., nr 49, poz. 254, ze zm.).
Weryfikacja dokumentu przedstawionego przez kierowcę wykazała, że jest on nieautentyczny. Fakt ten został potwierdzony w późniejszej korespondencji z Centralnym Ośrodkiem Chłodnictwa "COCH" w Krakowie widniejącym na dokumencie jako jego wystawca. Ośrodek stwierdził, że nie wystawił certyfikatu o podanym numerze na przedsiębiorcę A. K. W związku z powyższymi ustaleniami decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. P. nałożył na A. K. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. podniósł, że postępowanie w sprawie powinno być zawieszone, gdyż toczy się postępowanie karne w przedmiocie sfałszowania i posługiwania się sfałszowanym dokumentem – świadectwem ATP.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ powołał się na art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 26 wrzesnia 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, ze zm.; dalej jako: u.t.d.), zgodnie z którym podczas wykonywania przewozu drogowego, w tym międzynarodowego transportu drogowego kierowca zobowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu m.in. świadectwo ATP. Wymóg taki potwierdza treśc umowy ATP, która nakazuje do przewozu szybko psujących się artykułów żywnościowych, wymienionych w załącznikach, stosować środki transportu odpowiadające wymaganiom określonym w załączniku nr 1 do umowy. Świadectwo ATP stanowi potwierdzenie spełnienia tych wymogów.
Przewożone w badanej sprawie mrożone warzywa i owoce kwalifikują się do towarów określonych w załączniku 2 jako artykułów żywnościowych szybko psujących się, do przewozu których powinny być stosowane specjalne środki transportu określone w umowie ATP. Do objętego kontrolą przewozu miały zatem zastosowanie przepisy umowy ATP, a tym samym istniał obowiązek posiadania przez kierowcę i okazywania na żądanie uprawnionego organu kontroli świadectwa ATP.
Z art. 87 ust. 3 u.t.d. wynika, że przedsiębiorca jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty. W badanej sprawie obowiązek taki spoczywał na A. K. Wykonując przewóz drogowy bez wymaganego świadectwa ATP przedsiębiorca dopuścił się naruszenia, za które ustawa przewiduje karę pieniężną w kwocie 8.000 zł (pkt 3.3 załącznika nr 3 do ustawy).
Organ nie podzielił argumentów skarżącego, że postępowanie w sprawie powinno być zawieszone. Ustalenie w postępowaniu karnym, czy doszło do umyślnego posłużenia się sfałszowanym dokumentem nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie. Odpowiedzialność przewoźnika w świetle ustawy o transporcie drogowym ma charakter administracyjny, a nie karny. Dla jej zaistnienia wystarczające jest stwierdzenie naruszenia, nawet jeśli powstało ono w sposób niezawiniony.
Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ukarania ze względu na okoliczności wskazujące, że do naruszeń doszło z przyczyn, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. W badanej sprawie przedsiębiorca przy dochowaniu należytej staranności przy organizacji przewozów mógł nie dopuścić do powstania stwierdzonych naruszeń.
W skardze do sądu administracyjnego A. K. podniósł zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy toczy się postępowanie karne w przedmiocie sfałszowania świadectwa ATP a jego wynik może przesądzać o istnieniu okoliczności, za które skarżący nie ponosi odpowiedzialności w zakresie niedopełnienia obowiązku administracyjnego związanego z zaopatrzeniem pojazdu drogowego w prawidłowe świadectwo ATP.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji są dotknięte wadami prawnymi skutkującymi koniecznością ich uchylenia.
Zasadniczą przyczyną wadliwości decyzji wydanych w sprawie jest oparcie ich na przepisie, który orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją.
Podstawą nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej było naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego (art. 92a ust. 1 u.t.d.), polegające na braku świadectwa przewozowego ATP, wymaganego przepisami Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d.).
Ustawa określa jedynie górne i dolne granice sankcji administracyjnych za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, szczegółowy wykaz naruszeń i wysokość kar za poszczególne naruszenia określają załączniki.
Stwierdzone naruszenie miało miejsce w dniu 11 października 2011 r., kiedy to w toku kontroli stwierdzono brak wymaganego dokumentu. Załącznik do ustawy o transporcie drogowym, w wersji obowiązującej w dacie tego zdarzenia w punkcie 8.1 określał wspomniane naruszenie jako "Wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganego świadectwa zgodnie z umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów" i przewidywał za nie karę pieniężną w kwocie 2.000 zł.
W dacie orzekania przez organy obydwu instancji obowiązywała już nowa wersja załączników do ustawy, wprowadzona ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 244, poz. 1454). Stwierdzone w badanej sprawie naruszenie zostało wskazane w załączniku nr 3 do ustawy, w punkcie 3.3, określone jako: "Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu". Ustawodawca przypisał temu naruszeniu karę w wysokości 8.000 zł.
Organy orzekające w sprawie zastosowały nowe przepisy, przewidujące wyższą sankcję, kierując się treścią art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 16 września 2011 r. Zgodnie z tą regulacją przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 [u.t.d.], w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. (sygn. akt P 36/12; OTK 2013, z. 6A, poz.
61) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 16 września 2011 r. w zakresie, w jakim - w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie - nakazuje stosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Orzeczenie o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego (przepisu), na podstawie którego wydana została decyzja ostateczna stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145a k.p.a.). Ujawnienie takiej wady w toku postępowania przed sądem administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej do sądu decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Ponieważ analogiczną wadą dotknięta jest decyzja wydana w I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić również i ją.
Utrata mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niezgodności z Konstytucją oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. W związku z tym – w efekcie uchylenia zaskarżonych decyzji – zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy, tym razem, z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu. Innymi słowy – organu rozpoznając sprawę ponownie muszą orzec nie stosując zakwestionowanego art. 10 ustawy zmieniającej z 2011 r.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że sprowadzają się one jedynie do argumentu, iż organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania karnego prowadzonego w przedmiocie podejrzenia popełnienia przestępstwa sfałszowania i posługiwania się sfałszowanym dokumentem – świadectwem ATP.
Argument ten jest chybiony – przedmiot toczącego się postępowania karnego (ustalenie czy doszło do przestępstwa fałszerstwa i posługiwania się sfałszowanym dokumentem oraz ewentualnie zastosowanie sankcji karnych) nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie u.t.d. Odpowiedzialność przewidziana ustawą o transporcie drogowym ma charakter odpowiedzialności administracyjnej, niezależnej od winy i nie jest powiązana z odpowiedzialnością karną za ewentualne przestępstwa, których wynikiem było naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Odpowiedzialność karna za fałszerstwo i posługiwanie się sfałszowanym dokumentem i odpowiedzialność administracyjna za brak świadectwa ATP są od siebie całkowicie niezależne, bo opierają się na zupełnie innych podstawach prawnych i przesłankach faktycznych. Nie zachodzi w tym miejscu przypadek, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., w myśl którego za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.
Przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w której to samo zdarzenie (ten sam czyn) jest źródłem różnych sankcji. W badanym przypadku chodzi o pośrednio powiązane, ale różne zdarzenia. Sankcja administracyjna na podstawie ustawy transportowej nakładana jest za brak świadectwa, a nie za jego sfałszowanie, z kolei przepisy karne sankcjonują fałszowanie dokumentu (np. świadectwa ATP) i posługiwanie się nim.
Ustalenia postępowania karnego nie mają znaczenia także dla ewentualnego zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zwalniającego od odpowiedzialności administracyjnej, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Posługiwanie się sfałszowanym świadectwem, w sytuacji gdy sam fałsz nie jest kwestionowany przez skarżącego, trudno uznać za działanie w okolicznościach wskazujących na brak wpływu na powstanie naruszenia.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. P. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...].
Orzeczenie dotyczące wykonania zaskarżonej decyzji oparto na art. 152 p.p.s.a.
Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od organu na rzecz skarżącego, z uwagi na brak wniosku w tym zakresie. Wniosek o przyznanie należnych kosztów należy zgłosić najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, pod rygorem jego utraty (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Ani w skardze, ani w późniejszej korespondencji kierowanej do sądu wniosku takiego nie zawarto, z kolei na rozprawie, na której wydano wyrok ani skarżący ani jego pełnomocnik nie byli obecni, pomimo prawidłowego zawiadomienia.