Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania F. W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r., nr [...]/RM cofającą zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] r., nr [...], w części dotyczącej punktu gier [...] z pozycji [...] załącznika nr [...] do zezwolenia.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w L. przedłużył F. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. Miejsca, w których zlokalizowane były punkty gier na automatach o niskich wygranych przedstawia załącznik nr [...] do wymienionej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L.. W pozycji nr [...] tego załącznika został wymieniony punkt gier mieszczący się w lokalizacji - [...] M. K., [...], [...] R..
Następnie Dyrektor Izby Celnej, uzyskał informację, że w punkcie gier na automatach o niskich wygranych [...] M. K., [...], [...] R., zaprzestano na ponad 6 miesięcy działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...]/RM Dyrektor Izby Celnej cofnął decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej punktu gier w pozycji [...] załącznika nr [...] do zezwolenia. Decyzję podpisał Zastępca Dyrektora Izby Celnej – W. M..
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzję wydaną w II instancji podpisał również Zastępca Dyrektora Izby Celnej – W. M..
[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej wniosła o jej uchylenie w całości. W skardze spółka postawiła zarzuty:
- 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 pkt 4 ustawy z dnia [...] r. o grach hazardowych poprzez bezpodstawne jego zastosowanie w sytuacji, gdy spółka nie wykonywała działalności gospodarczej przez okres dłuższy niż 6 miesięcy ze względu na wystąpienie siły wyższej, polegającej na rezygnacji ze współpracy przez władającego lokalem ze skarżącą spółką;
- 2) naruszenia art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 w związku z art. 4 ust. 1 lit a, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr [...] z dnia [...] r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informatycznego, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zestawieniu z normami art. 4 ust. 1 lit. a oraz art. 15 ust. 1, a także art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie są przepisami technicznymi w rozumieniu w/w dyrektywy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). W odniesieniu do decyzji obejmuje to kwestie oceny kompetencji do jej wydania, zachowania wymogów proceduralnych oraz zgodności treści rozstrzygnięcia z prawem materialnym.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to m.in., że choć bezpośrednim przedmiotem skargi do sądu jest decyzja wydana w II instancji, sąd może objąć kontrolą również decyzję organu I instancji i uchylić ją, jeżeli będzie również dotknięta wadami prawnymi, które rodzą takie konsekwencje.
Zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] r. zostały podpisane przez tą samą osobę – zastępcę Dyrektora Izby Celnej – W. M..
Zgodnie z art. 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia [...] r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, instytucja wyłączenia pracownika jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, czyli jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), z której wynika ogólny wymóg aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Przestrzeganie wspomnianej zasady jest obowiązkiem zarówno ustawodawcy, jak i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] r., sygn. akt I GPS 2/12, dotycząca zastosowania art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej w odniesieniu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej).
W uchwale z dnia [...] r., sygn. akt II GPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na argumentację Trybunału Konstytucyjnego zawartą w wyroku z dnia [...] r. (sygn. akt P 8/03, OTK-A-2005/3/20), dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 24 k.p.a. Trybunał podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Rozwijając tę argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wymienionej uchwale wskazał, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy.
Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny.
Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, celem instytucji wyłączenia pracownika jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu) byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (zob. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia [...] r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137).
Odnosząc powyższe do sprawy należy zauważyć, że względy zachowania odpowiednich gwarancji bezstronności w postępowaniu celnym (podatkowym) każą interpretować zawarte w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej sformułowanie "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się w szczególności do zwyczajnych środków zaskarżenia w postaci odwołania. Zatem pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania, w którym oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponownie rozstrzygnięcie.
Niedostrzeżenie właściwej treści art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej doprowadziło do sytuacji, w której osoba, która podpisała decyzję wydaną w I instancji podpisała również decyzję organu wydaną w drugiej instancji. Taki sposób postępowania pozostaje w oczywistej sprzeczności z gwarancjami bezstronności i narusza wprost art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Podobne stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt II GSK 347/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Ke 805/13 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Rz 552/14).
Jest to uchybienie na tyle istotne, że ustawodawca traktuje je jako wadę kwalifikowaną – jak wynika z art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu daje podstawę do wznowienia postępowania podatkowego. Zaskarżona decyzja była więc dotknięta wadą kwalifikowaną i nie mogła być pozostawione w obrocie prawnym.
Wobec stwierdzenia przez Sąd uchybień natury procesowej przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności, organ musi bowiem ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem pracownika, który wydał decyzje w postępowaniu zwyczajnym.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) uchylił zaskarżoną decyzję.
O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490 z późn. zm.).