Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii B, wydanego przez organy Ukrainy, serii [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Pismem z dnia 5 maja 2016 r. S. wystąpiła do Starosty [...] o zwrot prawa jazdy kategorii B, wydanego przez organy ukraińskie, zatrzymanego przez policję w dniu 12 marca 2015 r. w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta [...] odmówił zwrotu prawa jazdy.
W uzasadnieniu Starosta podniósł, że decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zatrzymał skarżącej prawo jazdy kat. B wydane przez organy Ukrainy z powodu upływu terminu ważności prawa jazdy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że skarżąca, będąc zameldowaną na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 2 listopada 2005 r., była zobowiązana do dokonania wymiany ukraińskiego prawa jazdy na polskie prawo jazdy w okresie 6 miesięcy od rozpoczęcia stałego pobytu. Obowiązku tego skarżąca nie dopełniła, co skutkowało wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W dniu 15 lipca 2015 r. S. złożyła wniosek o wymianę ukraińskiego prawa jazdy w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Polski dokument prawa jazdy został umieszczony w depozycie zatrzymanych praw jazdy, a to wobec wydania (w dniu 4 stycznia 2016 r.) decyzji o cofnięciu skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami kat. B z powodu niezgłoszenia się na egzamin państwowy w celu kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.
Starosta [...] wskazał, że w świetle przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Skarżąca zwróciła się o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą. Po zakończeniu procedury wymiany prawa jazdy ważnym dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami jest polski dokument prawa jazdy, znajdujący się w depozycie urzędu. We wniosku z dnia 5 maja 2016 r. S. ubiega się o zwrot zatrzymanego ukraińskiego prawa jazdy. W ocenie organu nie ma jednak przesłanek do zwrotu ukraińskiego prawa jazdy, gdyż dokument ten w dniu 30 maja 2016 r. został przesłany do właściwego organu państwa za pośrednictwem przedstawicielstwa dyplomatycznego – Konsulatu Generalnego Ukrainy, w związku z wymianą na polski odpowiednik prawa jazdy, a to na podstawie § 10 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami.
Dodatkowo organ zauważył, że warunkiem zwrotu ważnego dokumentu prawa jazdy i przywrócenia skarżącej uprawnień kat. B jest zaliczenie z wynikiem pozytywnym egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje.
W odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżąca zarzuciła brak odniesienia się do treści złożonego przez nią wniosku, błędną ocenę stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów dotyczących kierujących pojazdami i posługiwania się zagranicznymi prawami jazdy. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała podstawy zatrzymania jej prawa jazdy przez polskie organy.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...]. Kolegium podtrzymało stanowisko organu pierwszej instancji, że wobec przesłania prawa jazdy do konsulatu w związku z wymianą ukraińskiego prawa jazdy na polskie prawo jazdy, niemożliwe jest wydanie skarżącej ukraińskiego prawa jazdy.
Kolegium wskazało, że podnoszone w odwołaniu kwestie związane z wymianą ukraińskiego prawa jazdy, cofnięciem uprawnień i zatrzymaniem ukraińskiego prawa jazdy były przedmiotem oceny w odrębnych postępowaniach administracyjnych, które zakończyły się ostatecznymi decyzjami. Wzruszenie tych decyzji może nastąpić tylko w nadzwyczajnych trybach postępowania, pod warunkiem wystąpienia przesłanek do wyeliminowania tych decyzji.
S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt: III SA/Lu 1200/16 uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd podkreślił, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ewidentnie sprzeczne z tym nakazem prawnym jest takie działanie organu, który zwleka z wykonaniem ciążących na nim obowiązków przekazania dokumentu zagranicznego prawa jazdy, po czym realizuje ten obowiązek w taki sposób, aby powołać się na tę okoliczność w celu odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej. Zaakceptowanie tego działania przez organ odwoławczy obciąża naruszeniem przepisów postępowania również decyzję organu drugiej instancji.
Ponadto niezbędnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Wymogów tych nie spełnia zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jedyną podstawą prawną tej decyzji jest przepis procesowy – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co w warunkach sprawy jest absolutnie niewystarczające, bowiem jej rozstrzygnięcie wymagało zastosowania również przepisów prawa materialnego. Co więcej, decyzja Kolegium nie zawiera w istocie żadnego uzasadnienia prawnego. Kolegium powołuje się wyłącznie na fakt przekazania ukraińskiego prawa jazdy skarżącej do konsulatu, jednak nie powołuje żadnych przepisów prawa stanowiących podstawę odmowy uwzględnienia wniosku o zwrot zagranicznego prawa jazdy. Brak uzasadnienia prawnego decyzji narusza nie tylko art. 107 k.p.a., ale również jedną z podstawowych zasad – zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w dniu 16 marca 2015 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo z Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia 12 marca 2015 r. informujące o zatrzymaniu S. ukraińskiego prawo jazdy z powodu przekroczenia limitu 24 punktów. Przekroczenie limitu 24 punktów nastąpiło z powodu naruszenia zasad ruchu drogowego w okresie od 22 września 2013 r. do 10 czerwca 2014 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta [...] w oparciu o przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami skierował S. na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. W dniu 20 kwietnia 2015 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu S. prawa jazdy wydanego przez organy Ukrainy, z powodu utraty jego ważności i połączono je z wszczętym w dniu 1 sierpnia 2014 r. postępowaniem w przedmiocie skierowania strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oraz na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, z uwagi na przekroczenie limitu 24 punktów.
W dniu 8 maja 2015 r. Starosta [...] na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami wydał decyzję nr [...] o zatrzymaniu stronie uprawnienia kat. B, prawa jazdy wydanego przez organy Ukrainy, z powodu utraty jego ważności. W dniu 30 maja 2016 r. Starosta [...] przesłał do Konsulatu Generalnego Ukrainy z siedzibą w [...] ukraińskie prawo jazdy S. z uwagi na wymianę tego dokumentu na polski odpowiednik prawa jazdy, zgodnie z § 10 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231).
W dniu 15 lipca 2015 r. S. złożyła wniosek o wydanie polskiego prawa jazdy kat. B. Skarżąca dołączyła do wniosku orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia 15 lipca 2015 r., wydane przez uprawnionego psychologa, o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem w zakresie kat. B. Dokument polskiego prawa jazdy nr [...] potwierdzający posiadanie przez S. uprawnień kat. B do kierowania pojazdami został wydany przez Starostę [...] w dniu 1 września 2015 r. Następnie decyzją organu pierwszej instancji nr [...] r. z dnia [...] września 2015 r. S. została skierowana na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kat. B. Podstawą takiej decyzji był wniosek [...] Komendanta Policji z dnia 25 lipca 2014 r. i informacja o wielokrotnym naruszeniu w okresie od 22 września 2013 r. do 10 czerwca 2014 r. zasad ruchu drogowego oraz uzyskaniu z tego powodu 29 punktów karnych przy limicie 24 punktów.
Jako termin złożenia wymaganego egzaminu kwalifikacyjnego kierowcy organ wskazał dzień 11 grudnia 2015 r. Decyzja z dnia [...] września 2015 r., doręczona stronie w dniu 15 września 2015 r., stała się ostateczna. Z powodu nieprzystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje kierowcy w dniu 14 grudnia 2015 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia S. uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku, nr [...] orzeczono o cofnięciu skarżącej uprawnień kategorii B, prawa jazdy - dokument nr [...], druk nr [...], wydanego przez Starostę [...] dnia 1 września 2015 r. Decyzja została wydana w oparciu o dyspozycję art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...].
W dniu 5 maja 2016 r. S. skierowała do organu pierwszej instancji wniosek o zwrot ukraińskiego dokumentu prawa jazdy, zatrzymanego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. z powodu utraty jego ważności. Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] czerwca 2016 r. Starosta [...] odmówił zwrotu prawa jazdy kat. B wydanego przez organy Ukrainy.
Mając na względzie opisane okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do zwrotu S. prawa jazdy wydanego przez organy Ukrainy.
Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Przepis ten nie dotyczy międzynarodowego prawa jazdy oraz krajowego prawa jazdy osoby, o której mowa w art. 10 ust. 3.
W niniejszej sprawie na wniosek złożony przez skarżącą w dniu 15 lipca 2015 r. Starosta [...] decyzją z dnia 1 września 2015 r. nr [...] wydał S. polskie prawo jazdy potwierdzające posiadane uprawnienia kat. B do kierowania pojazdami. Z powodu wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], dokument polskiego prawa jazdy znajduje się w depozycie organu pierwszej instancji.
W oparciu o przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami zagraniczne prawo jazdy, na podstawie którego wydano polskie prawo jazdy, powinno zostać niezwłocznie przesyłane przez organ wydający polskie prawo jazdy do właściwego organu państwa, które je wydało, z informacją o przyczynie wydania polskiego prawa jazdy. W dniu 30 maja 2016 r. organ rejestrowy przesłał do Konsulatu Generalnego Ukrainy z siedzibą w [...] ukraińskie prawo jazdy S. z uwagi na wymianę ukraińskiego dokumentu na polski odpowiednik prawa jazdy.
Istotnym faktem w sprawie jest to, że S. zameldowana jest na pobyt stały w Polsce od dnia 2 listopada 2005 r. do chwili obecnej. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że prawo jazdy wydane przez organy państwowe Ukrainy stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania odpowiednim pojazdem silnikowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia stałego lub czasowego pobytu. Wobec niedokonania przez skarżącą wymiany ukraińskiego prawa jazdy na polski dokument w ustawowym terminie, prawo jazdy wydane przez organy Ukrainy straciło ważność.
Zdaniem Kolegium uwzględnienie wniosku o zwrot ukraińskiego prawa jazdy umożliwiłoby odzyskanie przez S. uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy została ona ich pozbawiona ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., a co pozostawałoby w sprzeczności z dyspozycją art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami, który uzależnia zwrot prawa jazdy od wcześniejszego uzyskania pozytywnego rezultatu z egzaminu kontrolnego sprawdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Przy czym, wbrew stanowisku skarżącej, obowiązek przystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami dotyczy wszystkich osób legitymujących się polskim prawem jazdy, w tym również dotyczy on cudzoziemców zamieszkujących na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Uwzględnienie wniosku S. o zwrot ukraińskiego dokumentu prawa jazdy doprowadziłoby również do niedopuszczalnej sytuacji, w której skarżąca legitymowałaby się dwoma dokumentami potwierdzającymi posiadanie przez nią uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi.
Naruszałoby to art. 4 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, który wskazuje, że kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Ponadto w świetle przepisu § 10 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami organ pierwszej instancji był zobowiązany do przesłania ukraińskiego prawa jazdy skarżącej do Konsulatu Generalnego Ukrainy w [...], co uczynił w dniu 30 maja 2016 r.
Kolegium podkreśliło, że ukraińskie prawo jazdy straciło ważność na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wobec przebywania skarżącej na stałe w Polsce przez okres ponad 6 miesięcy, to jest prawie od 12 lat. Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. nie zakreśla wprost terminu, w jakim organ wydający polskie prawo jazdy przesyła zagraniczne prawo jazdy do przedstawicielstwa dyplomatycznego państwa w Rzeczpospolitej Polskiej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając:
- - rażące naruszenie przepisów postępowania, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji, gdy w składzie orzekającym Kolegium były A. i E., które to osoby orzekały już w sprawach skarżącej, to jest A. w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie [...], natomiast E. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie [...];
- - błędną ocenę stanu faktycznego, polegającą na przyjęciu, że skarżąca posiadała i legitymowała się polskim prawem jazdy, wydanym na podstawie ukraińskiego prawa jazdy, wobec czego miała obowiązek przystąpienia do egzaminu kontrolnego, podczas gdy nigdy nie była w posiadaniu polskiego prawa jazdy, a jedynie ukraińskiego, a przepisy międzynarodowej Konwencji o ruchu drogowym stanowią, że w Polsce pojazdem silnikowym może kierować osoba posiadająca zagraniczne prawo jazdy;
- - błędną ocenę stanu faktycznego, polegającą na uznaniu, że Starosta [...] był uprawniony do zatrzymania i niezwłocznego przesłania ukraińskiego prawa jazdy skarżącej do Konsulatu Generalnego Ukrainy w [...], co uczynił "niezwłocznie" w dniu 30 maja 2016 r., zatrzymanego w dniu 8 maja 2015 r., a więc po upływie ponad roku i w sytuacji gdy w dniu 5 maja 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o zwrot bezprawnie zabranego ukraińskiego prawa jazdy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, w związku z czym podlega oddaleniu.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Z kolei w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd strzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającą zwrotu skarżącej prawa jazdy kategorii B, wydanego przez organy Ukrainy, serii [...] nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1200/16 uchylił poprzednio wydaną decyzję tego organu.
Po dokonaniu według wskazanych wcześniej zasad kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą wymienione w powołanych przepisach podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji albo jej uchylenia.
W pierwszym rzędzie wskazać należy na niezasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskutek udziału w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydającego zaskarżoną decyzję osób, które brały udział w wydaniu przez organ odwoławczy wcześniejszych decyzji w postępowaniach, w których stroną była S., w tym decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie [...], uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1200/16.
Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. dotyczy również członków organów kolegialnych, a zatem odnosi się także do członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Natomiast z mocy art. 27 § 1a k.p.a członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym pojęcie "zaskarżona decyzja" należy odczytywać w wąskim rozumieniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1993/14 potwierdził, że udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. Ani literalne brzmienie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., P 57/07 odnoszący się do omawianej regulacji nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.
Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1117/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do gwarancyjnej funkcji instytucji wyłączenia pracownika organu dla realizacji zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1117/15 wskazał, że nie narusza istoty tej funkcji dopuszczalność udziału członka kolegium w składzie orzekającym po uchyleniu przez sąd administracyjny wcześniejszej decyzji tego organu, oczywiście jeżeli nie zachodzą inne przesłanki wyłączenia, przewidziane w art. 24 § 1 lub § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, co oznacza, że organy te po wyroku uchylającym decyzję muszą stosować się do zaleceń sądu, co także gwarantuje bezstronne i obiektywne rozpoznanie sprawy.
W konsekwencji udział w składzie orzekającym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydającym zaskarżoną decyzję A. i E., które orzekały już w sprawach skarżącej, to jest A. w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie [...], zaś E. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie [...], pozostawał w zgodzie z przepisami prawa.
Zdaniem Sądu, również zarzuty dotyczące odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrot prawa jazdy wydanego przez organy ukraińskie nie zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanym w dniu 4 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 1200/16, którym to wyrokiem Sąd uchylił wydaną wcześniej w tej samej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.
Natomiast w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., II GSK 2101/11, LEX nr 1277944). Związanie oceną prawną oznacza zaś, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, LEX nr 1104099).
Ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym (wcześniejszym) orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999/4/118). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1296/10, LEX nr 1107582).
Z powyższego wynika, że rozstrzygając ponownie w sprawie organ był związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 1200/16. Ponadto ocena ta wiąże również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Jak wskazał już natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 1200/16, kwestia uprawnień skarżącej do kierowania pojazdami była przedmiotem różnych rozstrzygnięć organów administracji. Sąd administracyjny, choć nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak orzekać może tylko w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa sądowoadministracyjna to sprawa kontroli legalności danego, zaskarżonego do sądu aktu. Przedmiot rozstrzygnięcia organu wyznacza zatem przedmiot kontroli sądu, a w konsekwencji i zakres sprawy zawisłej przed sądem. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie zwrotu skarżącej ukraińskiego prawa jazdy.
Sąd nie może zatem dokonywać kontroli legalności innych decyzji wydanych w odniesieniu do skarżącej (skierowania na badania psychologiczne i na egzamin sprawdzający, zatrzymania prawa jazdy, cofnięcia uprawnień). Każda z tych decyzji mogła być przedmiotem odrębnego zaskarżenia przez skarżącą i przedmiotem odrębnych postępowań sądowych. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie mogą być zatem brane pod uwagę zarzuty skarżącej dotyczące podstaw zatrzymania ukraińskiego prawa jazdy decyzją z dnia [...] maja 2015 r., jak również cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, o czym rozstrzygnął organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r.
Jak zauważył przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 1200/16, w przepisach dotyczących zatrzymania prawa jazdy brak jest takich sformułowań, które wskazywałyby, że stosuje się je wyłącznie do praw jazdy wydanych przez polskie organy. Nie ma zatem przeszkód, aby na podstawie tych przepisów orzec o zatrzymaniu prawa jazdy cudzoziemcowi. Taką możliwość dopuszczają również przepisy prawa międzynarodowego. Art. 42 Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym, sporządzonej dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r., Nr 5, poz. 40), pozwala na cofnięcie uprawnień i zatrzymanie krajowego prawa jazdy przez organ państwa innego niż wydające dokument, jeżeli na terytorium tego państwa kierujący popełnił wykroczenie pociągające za sobą cofnięcie prawa jazdy.
Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 z późn. zm.), powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji o odmowie zwrotu skarżącej prawa jazdy wydanego przez organy Ukrainy, kierowca może posiadać wyłącznie jedno ważne prawo jazdy. Oznacza to, że ustawodawca stanął na stanowisku, iż dowodem posiadania uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej może być wyłącznie jeden ważny dokument.
Trzeba przy tym zauważyć, że Konwencja o ruchu drogowym, sporządzona w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r., której stroną jest Polska oraz Ukraina (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40 i 44) przewiduje w art. 41 ust. 1 wzajemne uznawanie "każdego krajowego prawa jazdy". Wyrazem akceptacji tej zasady w polskim porządku prawnym jest przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, przewidujący, że dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane za granicą krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. poz. 40 i 44). Oznacza to, że w sytuacji, w której dokumenty prawa jazdy wystawiane są w różnych państwach, mamy do czynienia z tym samym uprawnieniem do kierowania pojazdami.
Kluczowa jest jednak treść art. 41 ust. 6 lit. a Konwencji, zgodnie z którą postanowienia artykułu 41 Konwencji, a więc w szczególności ust. 1 tego artykułu odnoszący się do wzajemnego uznawania praw jazdy, nie zobowiązują Umawiających się Stron do uznawania ważności krajowych lub międzynarodowych praw jazdy wydanych na terytorium innej Umawiającej się Strony osobom, których stałe miejsce zamieszkania w tym czasie znajduje się na ich terytoriach lub zostało ono przeniesione na ich terytoria po wystawieniu tych praw jazdy. Konwencja pozostawia tym samy pewien luz decyzyjny państwom-stronom co do uznawania praw jazdy uzyskanych za granicą, na terenie innego państwa-strony, jeżeli stałe miejsce zamieszkania osoby, która uzyskała prawo jazdy za granicą, zostało po wystawieniu prawa jazdy przeniesione na ich terytorium (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 291/16).
W świetle treści art. 41 ust. 6 Konwencji uznać należy, że ostateczne rozstrzygnięcie o tym czy prawo jazdy, o którym mowa w art. 41 ust. 6 lit. a jest uznawane przez konkretne państwo-stronę Konwencji, powinno zostać uregulowane w ustawodawstwie krajowym tego państwa. Przedmiotową kwestię w prawie polskim reguluje art. 5 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami, w myśl którego prawo jazdy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania odpowiednim pojazdem silnikowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia stałego lub czasowego pobytu. Zatem ustawodawca dopuścił możliwość legitymowania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ukraińskim prawem jazdy jedynie przez wskazany ściśle określony czas 6 miesięcy, od dnia rozpoczęcia stałego lub czasowego pobytu.
Upływ przewidzianego w art. 5 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami okresu 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia stałego pobytu S. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, której to okoliczności skarżąca nie kwestionuje, skutkował utratą ważności ukraińskiego prawa jazdy, a w konsekwencji wydaniem przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2015 r. decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wydanego przez organy Ukrainy.
Jednocześnie prawidłowe jest ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skarżąca aktualnie jest posiadaczem polskiego dokumentu prawa jazdy.
Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że w uwzględnieniu wniosku S. z dnia 15 lipca 2015 r. Starosta [...] w dniu 1 września 2015 r. wydał skarżącej polskie prawo jazdy potwierdzające posiadane uprawnienia kat. B do kierowania pojazdami, dokument nr [...], druk nr [...] (k. [...] -[...] akt administracyjnych). Na kartach [...] -[...] akt administracyjnych znajdują się kserokopie tego dokumentu. Natomiast oryginał dokumentu polskiego prawa jazdy znajduje się w depozycie organu pierwszej instancji, który ostateczną decyzją z dnia 4 stycznia 2016 r. cofnął skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Nie jest zatem zasadny zarzut skarżącej, iż posiadała ona wyłącznie prawo jazdy wydane przez organy ukraińskie. Przeciwnie, ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżącej na podstawie prawa jazdy ukraińskiego zostało wydane polskie prawo jazdy.
W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że uwzględnienie wniosku skarżącej o zwrot ukraińskiego prawa jazdy oznaczałoby, iż skarżąca legitymowałaby się dwoma dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 4 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, który wskazuje, że kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy, a także umożliwiłoby faktyczne odzyskanie przez skarżącą uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy uprawnienia te zostały cofnięte ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.
Trzeba podkreślić, że w świetle z art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Wskazać również należy, że czynność Starosty [...] polegająca na przesłaniu ukraińskiego prawa jazdy skarżącej do Konsulatu Generalnego Ukrainy znajdowała podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie bowiem do § 10 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231) zagraniczne prawo jazdy, na podstawie którego wydano polskie prawo jazdy, jest niezwłocznie przesyłane przez organ wydający polskie prawo jazdy, do właściwego organu państwa, które je wydało, z informacją o przyczynie wydania polskiego prawa jazdy. Prawo jazdy wydane przez państwo niebędące państwem członkowskim Unii Europejskiej jest przesyłane za pośrednictwem przedstawicielstwa dyplomatycznego tego państwa w Rzeczypospolitej Polskiej.
Zauważyć należy, że tożsame brzmienie miał również przepis § 9 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012 r. poz. 1005 z późn. zm.), które obowiązywało przed dniem 25 lutego 2016 r.
Wbrew zarzutom skarżącej Starosta [...] był więc zobowiązany do przesłania ukraińskiego prawa jazdy skarżącej do Konsulatu Generalnego Ukrainy w [...], skoro na podstawie tego prawa jazdy wydał skarżącej w dniu 1 września 2015 r. polskie prawo jazdy. Starosta zrealizował wskazany obowiązek dopiero w dniu 30 maja 2016 r., co nie może być uznane za niezwłoczne, to jest dokonane bez nieuzasadnionej zwłoki. Kwestia ta pozostaje jednakże bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji odmawiającej zwrotu ukraińskiego prawa jazdy.
Nietrafne są argumenty skarżącej o pozbawieniu jej zaskarżoną decyzją możliwości wjazdu na Ukrainę. Jak przewiduje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, to jest prawo jazdy wydane w Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania odpowiednio motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów państw-stron Konwencji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b, to jest Konwencji o ruchu drogowym zawartej w Wiedniu w dniu 8 listopada 1968 r. - z wyjątkiem kierowania motorowerem lub ciągnikiem rolniczym.
Wbrew zatem zarzutom skarżącej stan faktyczny sprawy został przez organ odwoławczy prawidłowo ustalony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ przedstawił zarówno ustalenia faktyczne oraz ich podstawę, jak również przywołał podstawy prawne rozstrzygnięcia, czyniąc zadość wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie III SA/Lu 1200/16. Powyższej oceny nie zmienia oczywiście omyłkowe stwierdzenie na stronie 2 i 3 zaskarżonej decyzji, iż decyzja z dnia 4 stycznia 2016 r. dotyczyła zatrzymania polskiego prawa jazdy. Na stronie 4 decyzji organ prawidłowo podał, że decyzją z dnia 4 stycznia 2016 r. cofnięto skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.