Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 19 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 69/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 19 lipca 2021 r., nr [...] oraz odmówił dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz działki nr [...], to jest odmówił zmiany wpisów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w 1999 r. w stosunku do wyżej wskazanych działek powstałych w wyniku scalenia zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] z dnia [...] 1995 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W piśmie z dnia 15 listopada 2020 r., zatytułowanym jako "Skarga dotycząca wadliwego wpisu w ewidencji gruntów i budynków", skierowanym do Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., skarżący J. P., reprezentowany przez żonę T. P. jako pełnomocnika, wskazał, że "wpis w ewidencji gruntów i budynków dokonany ponad 20 lat temu dotknięty jest wadą, a wada tego wpisu skutkuje do dnia dzisiejszego". W uzasadnieniu pisma skarżący podniósł, że skarga nie dotyczy wadliwości wpisu w ewidencji gruntów i budynków na dzień pisania skargi, lecz dotyczy zaszłości – wadliwego zapisu działek powstałych w wyniku scalenia zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] z dnia [...] 1995 r., który wywiera skutki na wpis obecny.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał pismo skarżącego według właściwości Prezydentowi Miasta B. P. wskazując, że pismo sygnalizuje błąd w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta Miasta B. P..

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Biała Podlaska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 11 marca 2021 r. uchylił powyższe postanowienie, wskazując, że organ pierwszej instancji powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku.

Pismami z dnia 23 marca 2021 r., 18 maja 2021 r. oraz 8 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Biała Podlaska wezwał stronę do sprecyzowania treści żądania. Pełnomocnik skarżącego odpowiedziała na powyższe wezwania pismami z dnia 30 marca 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 1 kwietnia 2021 r., z dnia 4 czerwca 2021 r. oraz z dnia 14 czerwca 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 15 czerwca 2021 r.,

Prezydent Miasta Biała Podlaska na podstawie pism strony z dnia 4 czerwca 2021 r. oraz z dnia 14 czerwca 2021 r. ustalił, że wnioskodawca żąda aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 24 ust. 2b i ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.g.k."), zgodnie z procedurą unormowaną w § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393, dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków").

Decyzją z dnia 19 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Biała Podlaska odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej z dnia [...] 1995 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla "[...]" w [...] zatwierdzono:

1. 1. geodezyjny projekt scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały,
2. 2. rejestr pomiarowy nieruchomości z wykazaniem stanu dotychczasowego oraz stanu nowego, w tym działek budowlanych, przyznanych uczestnikom scalenia w zamian za nieruchomości będące ich własnością, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały.

Powyższe załączniki łącznie stanowiły dokumentację projektową scalenia i podziału nieruchomości i zostały sporządzone przez geodetę A. M. w maju 1995 r.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu poddał analizie wszelkie dostępne dokumenty geodezyjne i prawne, dotyczące działek objętych uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej z dnia [...] 1995 r., obecnie oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, należących do J. P..

Organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] o powierzchni 0,9795 ha powstała w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, zatwierdzonego decyzją Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] 1994 r. znak [...] Podczas procesu scalenia pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla "[...] I" w [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. P. z dnia [...] 1995 r., z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, która została objęta obszarem scalenia oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, wyłączoną ze scalenia;

Z kolei działka nr [...] o powierzchni [...] ha powstała z podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] 1994 r. znak [...] Działka ta została ujawniona w księdze wieczystej [...] Obszar działki nr [...] oraz pozostałych działek powstałych z powyższego podziału został włączony w granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla "[...] I" w B. P. i wpisany do wskazanego powyżej rejestru jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha – stan przed podziałem.

W wyniku scalenia i podziału wykazano działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] ha wyłączoną ze scalenia.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. II SA/Lu 720/98 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że uchwała Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr XVI/100/95 jest niezgodna z prawem. Jednakże z uwagi na upływ jednego roku od podjęcia uchwały nie można było stwierdzić jej nieważności, co oznacza, że nie można jej wycofać z obiegu prawnego.

Powyższa uchwała była również przedmiotem orzeczenia Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. III CKN 949/00, stwierdził, że niezgodność z prawem przywołanej uchwały Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nie stanowi przeszkody do założenia ksiąg wieczystych dla nieruchomości powstałych w wyniku przeprowadzonego scalenia i podziału gruntów oraz dokonania w tych księgach wpisów ujawniających skutki prawne uchwały.

Organ pierwszej instancji wskazał, że powyższe orzeczenia świadczą o prawidłowości podstawy wpisu w ewidencji gruntów.

Organ stwierdził, że w odniesieniu do wymienionych w aktualnym wypisie z rejestru gruntów działek nr [...] i nr [...] również istnieją podstawy prawne do ujawnienia ich w ewidencji gruntów, na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody Lubelskiego nr [...] z dnia 5 listopada 2013 r.

Biorąc pod uwagę podstawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków określone w art. 24 ust. 2a, 2b i 2c oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 i § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Prezydent Miasta Biała Podlaska, po przeanalizowaniu podstaw wpisów dotyczących nieruchomości stanowiących własność strony stwierdził, że stan w ewidencji gruntów jest aktualny i nie ma podstaw, w szczególności dokumentów określonych w art. 24 ust. 2b p.g.k., w oparciu o które mógłby dokonać aktualizacji i zmienić widniejące w ewidencji wpisy.

Organ zauważył, że nie może pominąć uchwały Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] oraz stanu prawnego i faktycznego, jaki zaistniał w związku z jej uchwaleniem i pozostawieniem w obiegu prawnym przez sąd administracyjny. W takiej sytuacji wynikające z uchwały skutki prawne nie są danymi błędnymi w rozumieniu § 45 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wnioskodawca nie przedstawił również żadnego niezbędnego do udokumentowania zmian dokumentu, z którego wynikałoby, że dokumenty, na podstawie których ujawniono zmiany w ewidencji gruntów i budynków, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W szczególności takiego dowodu nie stanowi odmowa wpisu zmian gruntowych w dziale I-O księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje, na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika, sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z katastru nieruchomości.

Oznacza to, że dane z ewidencji gruntów i budynków mają pierwszeństwo w stosunku do oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Co więcej, oznaczenie nieruchomości nie jest objęte domniemaniem prawdziwości danych w księdze wieczystej. Tak więc powoływanie się przez wnioskodawcę na fakt odmowy wpisania nowych numerów ewidencyjnych nieruchomości do księgi wieczystej przez sąd nie jest zdarzeniem, na podstawie którego organ dokonuje aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] J. P. zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na podniesione w odwołaniu zarzuty, skarżący wniósł o:

1. 1. uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;
2. 2. nakazanie przeprowadzenia postępowania w trybie z urzędu, jeżeli aktualizacja mająca na celu wyeliminowanie danych błędnych oraz zastąpienie danych niezgodnych ze stanem prawnym danymi wynikającymi z dokumentu źródłowego nie może być przeprowadzona w trybie na wniosek stron;
3. 3. nakazanie dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w oparciu o dokument źródłowy, to jest uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska nr [...] z dnia [...] 1995 r., a w sytuacji gdyby powyższy dokument źródłowy z powodu stwierdzonych przez służby geodezyjne błędów nie mógł stanowić podstawy wpisu, pozostawienie w ewidencji gruntów i budynków zapisu istniejącego przed scaleniem do czasu prawnej zmiany powołanej uchwały - dokumentu źródłowego;
4. 4. włączenie do materiału dowodowego dokumentu stanowiącego podstawę wykreślenia działek nr [...], wpisanych do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej na podstawie operatu technicznego wykonawcy scalenia A. M.;
5. 5. włączenie do materiału dowodowego prawnego dokumentu stanowiącego podstawę wpisu działki nr [...] do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej;
6. 6. włączenie do materiału dowodowego prawnego dokumentu geodezyjnego z wydzielenia działek [...] i [...] z działki [...] i [...];
7. 7. włączenie do materiału dowodowego prawnego dokumentu zatwierdzającego "mapę uzupełniającą" jako dokument prawny.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie dotyczy żądania wnioskodawcy, gdyż wnioskodawca nie występował o aktualizację wpisu obecnego, lecz o aktualizację wpisu dokonanego w ewidencji gruntów i budynków w roku 1999. Strona złożyła wniosek w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej wadliwego zapisu działek powstałych w wyniku scalenia zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Biała Podlaska nr [...] z dnia [...] 1995 r. Natomiast Prezydent Miasta Biała Podlaska orzekł w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], podczas gdy działki nr [...], [...] nie powstały w wyniku scalenia zatwierdzonego wyżej wymienioną uchwałą.

Skarżący zauważył, że nie podnosił zagadnienia wadliwości powyższej uchwały, która stanowi dokument źródłowy do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i księgach wieczystych. Jednakże zapis w ewidencji gruntów został dokonany nie na podstawie dokumentu źródłowego uchwały Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej z dnia [...] 1995 r., lecz na podstawie "mapy uzupełniającej" opatrzonej klauzulą o zatwierdzeniu uchwały i poświadczonej za zgodność z oryginałem, lecz nie zatwierdzonej żadnym aktem administracyjnym. Pomimo, że uchwała nigdy nie została zmieniona, a załącznik nr 1 zatwierdzony w jednej wersji, Gmina Miejska Biała Podlaska dokonywała wpisów w księgach wieczystych i ewidencji gruntów i budynków na podstawie dwóch różnych wersji załącznika nr 1. W związku z powyższym wpis do ewidencji gruntów i budynków działek powstałych w wyniku scalenia, dokonany w 1999 r. na podstawie "mapy uzupełniającej", jest nieważny, ponieważ jest niezgodny z dokumentem źródłowym i winien zostać usunięty i zastąpiony zgodnym z dokumentem źródłowym. Jeżeli natomiast dokument źródłowy w ocenie organów nie mieści się w kręgu dokumentów stanowiących podstawę zmian danych ewidencyjnych, wówczas winien on pozostać w stanie przed dokonaniem zmian.

W piśmie z dnia 20 września 2021 r. skarżący wniósł o dołączenie następujących dokumentów:

1. 1. prawnego dokumentu geodezyjnego wydzielenia działek nr [...] i [...] z działki [...];
2. 2. prawnego dokumentu stanowiącego podstawę przyjęcia działki nr [...] do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej;
3. 3. aktu administracyjnego zatwierdzającego "mapę uzupełniającą", jako dokumentu prawnego zmieniającego uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska nr [...] z dnia [...] 1995 r i stanowiącego podstawę zapisu działek ze scalenia do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz ewidencji gruntów i budynków.

Postanowieniem z 9 grudnia 2021 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił dopuszczenia powyższych dowodów uznając, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ wyjaśnił, że domagając się zmian w zapisach ewidencji skarżący powinien przedłożyć organowi ewidencyjnemu dokumenty pochodzące z okresu po dacie ostatniego wpisu, wskazujące na odmienny, niż uwidoczniony w ewidencji, stan faktyczny lub prawny, a aktualizacja ewidencji w postępowaniu prowadzonym na wniosek zainteresowanego podmiotu, polegająca na usunięciu błędu, może dotyczyć tylko błędów oczywistych, czyli takich, które można dostrzec bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 19 lipca 2021 r. i odmówił dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz działki nr [...], to jest odmówił zmiany wpisów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w 1999 r. w stosunku do wyżej wskazanych działek powstałych w wyniku scalenia zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] z dnia [...] 1995 r.

W ocenie organu drugiej instancji zasadnie podniesiono w odwołaniu, że sentencja decyzji organu pierwszej instancji jest sprzeczna z żądaniem strony. Prezydent Miasta Biała Podlaska posłużył się bowiem w sentencji decyzji numerami działek ewidencyjnych obecnie widniejących w rejestrze gruntów, to jest nr [...] i nr [...]. Jednocześnie analiza materiału dowodowego wskazuje, że wniosek skarżącego nie może osiągnąć oczekiwanych rezultatów. Wobec tego organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy przez odmowę dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia 15 listopada 2020 r., który następnie był wielokrotnie precyzowany. Wniosek dotyczył dokonania zmian wadliwego zapisu działek powstałych w wyniku scalenia zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] z dnia [...] 1995 r., która to wadliwość trwa do dnia dzisiejszego. Według skarżącego błędny wpis dotyczący przedmiotowych nieruchomości został wprowadzony poprzez samowolne dokonywanie poprawek w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w tym celu przez organ ewidencyjny.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgłoszony w odwołaniu wniosek strony o przeprowadzenie postępowania z urzędu nie mógł odnieść skutku prawnego. Skarżący miał możliwość sprecyzowania treści swojego wniosku na wcześniejszym etapie postępowania, co zresztą uczynił. Prezydent Miasta Biała Podlaska prawidłowo ustalił, że jest to wniosek o aktualizację. Natomiast zmiana treści żądania na etapie postępowania przed organem drugiej instancji stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w podobnej sprawie przeprowadzone zostało postępowanie z urzędu, którego celem była weryfikacja poprawności ujawnienia danych w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta Biała Podlaska dotyczących działki nr [...]. Postępowanie to zostało umorzone z uwagi na analogiczne okoliczności faktyczne.

Organ stwierdził, że w świetle treści pism strony złożonych w niniejszej sprawie, żądanie wnioskodawcy nie obejmuje wprowadzenia zmian na podstawie nowych dokumentów, których wnioskodawca nie przedłożył, lecz korektę błędnie – w ocenie skarżącego - dokonanych wpisów w przeszłości. Zatem w celu realizacji żądania strony należałoby ujawnić dane zachowane w uchwale Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] z dnia [...] 1995 r., przywracając tym samym działki zgodnie ze stanem prawnym powstałym w ramach postępowania scaleniowego.

Powołując się na przepisy art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 i art. 24 p.g.k., organ zwrócił uwagę na sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja tych danych obejmuje dwie sytuacje. Pierwsza z nich obejmuje wymianę (uaktualnienie) danych, polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. Druga obejmuje usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które w świetle złożonych dokumentów mają charakter oczywistych omyłek. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest jedynie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego.

Organ podniósł, że stan wynikający ze scalenia i podziału zatwierdzonego przedmiotową uchwałą został na podstawie dokumentacji geodezyjnej wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków w dniu 19 sierpnia 1999 r. Wówczas wykazano jako należące do skarżącego wydzielone w wyniku scalenia i podziału działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, wyłączoną ze scalenia. Uchwała Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] z dnia [...] 1995 r. była przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1998 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 720/98 oraz Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2000 r. w sprawie sygnaturze akt III CKN/949/00. Co prawda stwierdzono w niej uchybienia, jednakże w obecnym stanie nie ma możliwości stwierdzenia nieważności uchwały, co skutkuje niemożliwością wycofania jej z obiegu prawnego.

W konsekwencji powyższych ustaleń organ odwoławczy wykluczył istnienie w danych ewidencyjnych oczywistych błędów, które w świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mogłyby zostać usunięte czy sprostowane w wyniku aktualizacji. Organ nie znalazł podstawy do stwierdzenia, iż dane zawarte w ewidencji gruntów są obarczone błędem oczywistym możliwym do usunięcia na podstawie dostępnej dokumentacji.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego dokonanie zmian w danych ewidencyjnych zgodnie z żądaniem strony jest niewykonalne. Uchwała zatwierdzająca przedmiotowe scalenie nie jest bowiem dokumentem aktualnym, gdyż zawiera nieobowiązujące już numery działek, jak na przykład działki nr [...]. Ponadto istnieje inna - nowsza – dokumentacja, na podstawie której dokonano zmian dotyczących przedmiotowych nieruchomości, a mianowicie decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 5 listopada 2013 r. nr [...], w oparciu o którą dokonano aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów poprzez ujawnianie podziału działki nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Organ przyznał, że istniały nieprawidłowości w dokumentacji powstałej na potrzeby scalenia i podziału zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej z dnia [...] 1995 r., lecz zostały one następnie wyeliminowane. W tym celu wykonana została uzupełniająca mapa projektu podziału, bowiem błędy w dokumentacji geodezyjnej winny być poprawione poprzez sporządzenie mapy, natomiast niedopuszczalne było wnoszenie poprawek poprzez dokonanie skreśleń na mapie pierwotnej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały. Podczas prac związanych z opracowaniem dokumentacji obszaru scalenia i podziału pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w 1995 r. popełniono szereg błędów i nieprawidłowości, ale w aktualnym stanie nie jest to możliwe do odwrócenia, co potwierdzają wskazane wyżej orzeczenia sądów. Tym samym wpisy dokonane na podstawie uchwały z dnia 29 września 1995 r. pozostają aktualne.

Organ podkreślił, że na wniosek strony można dokonać jedynie zmiany danych wynikających z nowych zdarzeń, a nie korygować wpisy ma podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów, co jest możliwe tylko w toku prowadzonego z urzędu postępowania weryfikacyjnego. Aktualizacja ewidencji w postępowaniu prowadzonym na wniosek zainteresowanego podmiotu, polegająca na usunięciu błędu, może dotyczyć tylko błędów oczywistych, czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Prostowanie błędów w postępowaniu prowadzonym na wniosek możliwe jest w przypadku, gdy wynika to z dostępnej bądź przedłożonej dokumentacji. Samo zgłoszenie wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji, bez wykazania stosownym dokumentem podstaw do ich wprowadzenia, prowadzi do odmowy dokonania zmian.

Skarżący w niniejszej sprawie podkreślał, że wpis do ewidencji działek ze scalenia został dokonany na podstawie "mapy uzupełniającej", a nie na podstawie prawnego źródłowego dokumentu, to jest uchwały z dnia [...] 1995 r. Jednakże skarżący nie przedłożył żadnej nowej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to jest dokumentacji powstałej po dokonaniu ostatniego wpisu, niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący w postępowaniu odwoławczym żądał przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i zgromadzenia dodatkowych materiałów, jednak w ocenie organu wskazane dowody nie mogły skutecznie podważyć powyższych ustaleń i wniosków.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków jest prowadzona zgodnie z zasadą aktualności, to jest zgodności z dostępnymi, aktualnymi dla organu ewidencyjnego dokumentami i materiałami źródłowymi. Organ ewidencyjny nie może zatem "cofnąć się" do wybranych przez stronę wcześniejszych dokumentów, z pominięciem nowych dokumentów powstałych w związku z założeniem ewidencji oraz jej prowadzeniem. Organ ewidencyjny nie jest uprawniony do ustalania na podstawie analizy wcześniej uzyskanych dokumentów treści danych podlegających wpisaniu do ewidencji oraz do merytorycznego kontrolowania dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w ewidencji praw. Zadaniem organu ewidencyjnego jest jedynie rejestracja (przepisanie) danych na podstawie dokumentów wytworzonych przez inne uprawnione do tego podmioty. Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach.

Wpis zmian do ewidencji gruntów ma zatem charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego i nie może nowego stanu prawnego kształtować. Tym samym poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.

W ocenie organu odwoławczego analiza wniosku oraz podnoszonych przez stronę okoliczności faktycznych i materiału dowodowego wskazuje, że skarżący domaga się w istocie załatwienia sprawy, która nie mieści się w kompetencjach organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków. Skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu, który stanowiłby podstawę żądanego wpisu. Kwestionując zapisy ewidencji w zakresie numerów i powierzchni ówczesnych działek, skarżący nie może skutecznie żądać od organu ponownej oceny dokumentów archiwalnych i na jej podstawie domagać się zmiany zapisu w ewidencji w taki sposób, aby w ewidencji został odnotowany stan sprzed scalenia. Dokonanie żądanego wpisu na podstawie nieaktualnych, to jest wcześniejszych, a przy tym archiwalnych dokumentów nie jest możliwe w świetle obowiązujących przepisów. Podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi dokument wydany po ostatnim wpisie w ewidencji.

Waloru takiego dokumentu nie mają dokumenty powoływane przez skarżącego. Zmiany w ewidencji nie mogą być dokonywane na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji. Dokumenty określające poprzedni stan działek nie mogą stanowić podstawy do zarejestrowania tego stanu, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnymi dokumentami wprowadzonymi do ewidencji, gdyż aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną.

Powołując się na powyższe rozważania, organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. przez wybiórczą analizę materiału dowodowego oraz zaniechanie analizy wszystkich materiałów i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym,

Organ zauważył, że przedstawiona ocena nie oznacza, iż skarżący jest pozbawiony środków prawnych w sytuacji, gdy nadal podtrzymuje stanowisko, iż stan ewidencyjny w zakresie odzwierciedlenia powierzchni oraz numerów przedmiotowych działek nie odpowiada stanowi prawnemu nieruchomości. Stanowisko organu oznacza jedynie, że żądane przez stronę zmiany nie mogły nastąpić obecnie w postępowaniu aktualizacyjnym, bowiem nie zostały dla potrzeb tego postępowania udokumentowane. Skarżący winien w pierwszej kolejności zwrócić się do sądu powszechnego w celu rozstrzygnięcia sprawy w zakresie istnienia prawa własności swoich działek. Dopiero orzeczenie kończące postępowanie w tej sprawie stanowiłoby podstawę do wprowadzenia ewentualnych zmian przez organy administracji publicznej. Takiego orzeczenia w sprawie niniejszej nie przedstawiono, co uzasadniało odmowę przeprowadzenia aktualizacji. W postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie można rozstrzygać sporów o własność, a do tego pośrednio prowadzi przedmiotowe żądanie.

J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 grudnia 2021 r. Skarżący zarzucił:

1. 1. rażące naruszenie prawa poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na wniosek strony w sprawie, w której ustawa przewiduje wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wyłącznie z urzędu;
2. 2. naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez zmieszanie trybów prowadzonych postępowań;
3. 3. wyjście poza ramy żądania zawartego we wniosku strony poprzez odmowę aktualizacji działki [...], której wniosek nie obejmował i której nie dotyczy uchwała Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] z dnia [...] 1995 r;
4. 4. zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej wydanej decyzji, podczas gdy podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia powinny być przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także art. 136 § 2 k.p.a.;
5. 5. naruszenie art. 138 § 2b k.p.a. w związku z art. 136 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy strona nie wnosiła o przeprowadzenie takiego postępowania w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji;
6. 6. przeprowadzenie postępowania przez organy pierwszej i drugiej instancji niezgodnie z treścią wniosku strony w sytuacji, gdy strona wyraźnie wnosiła i domagała się aktualizacji błędnego zapisu w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta Biała Podlaska nr [...] z dnia [...] 1995 r.; zdaniem skarżącego organy przeprowadziły postępowania w sprawie indywidualnych działek, dodatkowo niezatwierdzonych powyższą uchwałą;
7. 7. całkowity brak merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy;
8. 8. naruszenie prawa procesowego poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona składała wnioski o włączenie istotnych w sprawie dokumentów z materiału zasobu, stanowiącego podstawę prowadzonych postępowań;
9. 9. naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodu z dokumentów mających zasadnicze znaczenie w prowadzonym postępowaniu i ocenienie ich przez organ drugiej instancji jako nieznaczące w sprawie;
10. 10. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a w szczególności przez przeprowadzenie postępowania nieopartego na materiałach zasobu, bez dokumentu prawnego stanowiącego podstawę "naprawy" uchwały;
11. 11. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy, wszechstronny i dogłębny postępowania dowodowego i odmowę włączenia dokumentów, które miały istotne i podstawowe znaczenie w prowadzonym postępowaniu, a także miały zasadniczy wpływ na treść wydanego orzeczenia;
12. 12. bezpodstawne uznanie, że pozostająca w obiegu prawnym uchwała Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] z dnia [...] 1995 r. wskutek zaistnienia nowych zdarzeń stała się nieaktualna, a przez to niewiążąca dla organu;
13. 13. bezpodstawne uznanie, że samowolna zmiana przez służby geodezyjne treści załącznika nr 1 - integralnej części prawomocnej uchwały stanowi "naprawę" zatwierdzonej uchwały;
14. 14. naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c-d, art. 22 ust. 2 i 3 p.g.k. w związku § 48 ust. 1 i ust. 2 oraz § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania z urzędu;
15. 15. niewłaściwe przyjęcie, że weryfikacja dokonanego ponad 20 lat temu zapisu w ewidencji gruntów i budynków winna nastąpić na podstawie nowych dokumentów, a nie na podstawie materiałów zasobu, czyli dokumentów stanowiących podstawę dokonywanego ponad 20 lat temu zapisu ewidencji gruntów i budynków;
16. 16. zaniechanie podjęcia działań z urzędu w celu aktualizacji błędnego zapisu w ewidencji gruntów i budynków, dokonanego na podstawie samowolnie wytworzonej przez służby geodezyjne "mapy uzupełniającej", innej w treści od zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] z dnia [...] 1995 r., załącznika nr 1;
17. 17. doprowadzenie do dalszej, trwającej od ponad 20 lat, niezgodności zapisu w ewidencji gruntów i budynków z zapisem ujawnionym w księdze wieczystej właściciela, poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji bez wymaganej wnikliwości i wszechstronności, a w szczególności przez nierozpatrzenie przez organy sprawy co do istoty;
18. 18. bezpodstawne uznanie przez organ drugiej instancji, że strona na etapie odwoławczym zmieniła żądanie zawarte we wniosku;
19. 19. nierozpoznanie istoty sprawy pomimo przewlekłego i bezczynnego prowadzenia postępowania;
20. 20. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego;
21. 21. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że istotą postępowania była aktualizacja błędnego zapisu dokonanego niezgodnie z materiałem źródłowym - uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] Podstawą postępowania winny być zatem te dokumenty, które stanowiły podstawę wpisu dokonanego ponad 20 lat temu, a nie dokumenty dotyczące nowych zdarzeń powstałych już po dokonaniu tego wpisu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmawiającej dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa, o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm.).

Przepis art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W odniesieniu do gruntów ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.). Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k.). Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian.

Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2 p.g.k.).

Stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1. 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
2. a) przepisów prawa,
3. b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
4. c) materiałów zasobu,
5. d) wykrycia błędnych informacji;
6. 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje, zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy:

1. 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
2. a) przepisów prawa,
3. b) wpisów w księgach wieczystych,
4. c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
5. d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
6. e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
7. f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
8. g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
9. h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
10. 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.k.).

Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1. 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
2. 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
3. 3) wyeliminowania danych błędnych.

Przytoczone przepisy wskazują, że istotą ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jej nazwą, jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1718/13). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 października 1998 r., sygn. II SA 1094/98, z dnia 18 marca 1999 r., sygn. II SA 1728/98 i z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. II SA 862/00).

Jak podniesiono w zaskarżonej decyzji, procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma sformalizowany charakter i przede wszystkim obejmuje wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieści się również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, przy czym chodzi o wpisy mające charakter oczywistych, w świetle złożonych dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych, omyłek. Chodzi zatem o błędy dostrzegalne bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1444/20).

Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Wpisy w ewidencji stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o aktualne dokumenty takie jak: odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących kwestii przysługiwania prawa własności i jego zasięgu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. I OSK 719/07 oraz z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1377/14).

Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Temu bowiem służą tego rodzaju postępowania jak: rozgraniczenie, uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy powództwo o ustalenie albo o ochronę własności. Natomiast organy ewidencyjne są jedynie uprawnione do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Przy tym dokonując aktualizacji ewidencji gruntów, organy ewidencyjne nie mają kompetencji do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty.

Wymaga jednocześnie podkreślenia, że zgodnie z utrwalonym w tej kwestii stanowiskiem, na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany nieaktualnych już danych, objętych tą ewidencją, wynikające z nowych zdarzeń prawnych, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Wynika to z treści przywołanego wyżej przepisu art. 22 ust. 2 p.g.k. Weryfikowaniu danych już wprowadzonych do ewidencji w zakresie ich zgodności z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, czy zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie, służy prowadzone z urzędu postępowanie weryfikacyjne, o którym mowa w § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powtórna ocena dokumentów archiwalnych nie jest zaś możliwa w postępowaniu wszczynanym na wniosek podmiotu ewidencyjnego (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 września 2021 r., sygn. II SA/Rz 768/21 oraz z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. II SA/Rz 1541/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Sz 689/17).

Jednocześnie objęte wnioskiem zainteresowanego podmiotu zmiany nieaktualnych danych ewidencyjnych, powinny być udokumentowane przez wnioskodawcę, co wynika z art. 24 ust. 2b lit. h p.g.k. W przypadku nieprzedstawienia przez wnioskodawcę dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów, wniosek o dokonanie zmiany nie może być uwzględniony.

Kontrolowane przez Sąd postępowanie, zakończone decyzją odmawiającą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę wpisów ujawnionych w 1999 r. w stosunku do wymienionych w decyzji działek, było postępowaniem prowadzonym na wniosek, a nie z urzędu.

Niezasadne są podniesione w skardze zarzuty kwestionujące wskazany tryb przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Z treści akt administracyjnych bezsprzecznie wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego zawartym w piśmie z dnia 15 listopada 2020 r., następnie wielokrotnie precyzowanym w kolejnych pismach. O tym, że intencją skarżącego było wszczęcie i przeprowadzenie przez organ postępowania na wniosek strony, świadczy także treść zażalenia wniesionego na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 19 stycznia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. W zażaleniu skarżący jednoznacznie wskazał bowiem, że postępowanie winno być wszczęte na wniosek strony, a także zarzucał błędne odczytanie treści zgłoszonego przez stronę żądania. W następstwie uwzględnienia zażalenia Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 11 marca 2021 r. uchylił postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nakazując jednocześnie organowi pierwszej instancji ustalenie treści żądania strony.

Zasadnie również podniesiono w zaskarżonej decyzji, że sformułowane w odwołaniu żądanie przeprowadzenia postępowania z urzędu nie mogło odnieść zamierzonego przez stronę skutku, a to z uwagi na określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, w świetle której organy obu instancji rozpoznają jedną sprawę. Dlatego też w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwa zmiana żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 1026/11). Zmiana żądania w postępowaniu przed organem odwoławczym nie uzasadnia również uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1026/11). Trzeba również zauważyć, że o tym, czy postępowanie zostanie wszczęte z urzędu, decyduje organ, a nie strona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. I OSK 814/21).

W konsekwencji nie znajdował żadnych podstaw sformułowany w skardze zarzut naruszenia w kontrolowanym postępowaniu art. 61 § 1 k.p.a. poprzez zmieszanie trybów postępowania, gdyż postępowanie w obu instancjach było prowadzone jako postępowanie na wniosek. Z omówionych przyczyn należało także ocenić jako niezasadny zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c-d oraz art. 22 ust. 2 i 3 p.g.k. w związku § 48 ust. 1 i ust. 2 oraz § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania z urzędu. W związku z treścią zarzutu trzeba także wskazać, że § 48 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków został uchylony z dniem 31 grudnia 2013 r. na mocy § 1 pkt 28 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551).

Jak wyjaśniono już wyżej, w postępowaniu aktualizacyjnym prowadzonym na wniosek, a takie postępowanie zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie, aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów mogła nastąpić wyłącznie po przedłożeniu przez zainteresowany podmiot dokumentów uzasadniających potrzebę aktualizacji w związku z nowym zdarzeniem prawnym. Nie jest natomiast możliwe dokonywanie zmiany danych w ewidencji gruntów na podstawie ponownej oceny materiałów archiwalnych.

Natomiast nie budzi wątpliwości, że skarżący J. P. w toku prowadzonego na jego wniosek postępowania w sprawie aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków nie przedstawił dokumentów uzasadniających dokonanie w ewidencji zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji kwestionowanych wpisów. Skarżący nie uzasadniał konieczności zmiany wpisów w ewidencji nowymi danymi, lecz danymi archiwalnymi.

Trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że wniosek skarżącego dotyczył dokonania zmian wadliwego w ocenie skarżącego zapisu działek powstałych w wyniku scalenia zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] z dnia [...] 1995 r. Wniosek odnosił się do wpisów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w 1999 r. Zdaniem skarżącego błędny wpis został wprowadzony poprzez samowolne dokonywanie poprawek w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w tym celu przez organ ewidencyjny.

Bezsprzecznie wyrokiem z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. II SA/Lu 720/98 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że uchwała Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla "[...] I" w Białej Podlaskiej jest niezgodna z prawem, gdyż wobec upływu jednego roku od podjęcia uchwały nie można było stwierdzić jej nieważności. W konsekwencji uchwała, mimo stwierdzonej niezgodności, pozostaje w obrocie prawnym, co znalazło potwierdzenie w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. III CKN 949/00.

Sąd Najwyższy uznał, że niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] nie stanowi przeszkody do założenia ksiąg wieczystych dla nieruchomości powstałych w wyniku przeprowadzonego scalenia i podziału gruntów oraz dokonania w tych księgach wpisów ujawniających skutki prawne uchwały.

Rozstrzygając w niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, że stan wynikający ze scalenia i podziału zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] został wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków w dniu 19 sierpnia 1999 r. Wówczas jako należące do skarżącego uwidoczniono w ewidencji wydzielone w wyniku scalenia i podziału działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, wyłączoną ze scalenia.

Organ odwoławczy przyznał, że podczas prac związanych z opracowaniem dokumentacji dla potrzeb scalenia i podziału pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla "[...] I" popełniono szereg błędów i nieprawidłowości. Organ wyjaśnił, że w celu ich wyeliminowania została w późniejszym czasie wykonana uzupełniająca mapa projektu podziału.

Skarżący kwestionuje wpisy w ewidencji gruntów dokonane na tej podstawie, podnosząc także w skardze, że zapis w ewidencji gruntów i budynków nie został dokonany zgodnie z treścią dokumentu źródłowego – uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] i zatwierdzonego tą uchwałą załącznika nr 1, lecz na podstawie wytworzonego następnie nowego załącznika nr 1, nazywanego mapą uzupełniającą. W związku z tym skarżący domaga się ujawnienia w ewidencji danych wynikających z uchwały Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] z dnia [...] 1995 r. i przywrócenia tym samym działek zgodnie ze stanem prawnym powstałym w ramach postępowania scaleniowego.

W opisanych okolicznościach właściwa jest ocena organu odwoławczego, że żądanie skarżącego nie dotyczy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o nowe dokumenty, ale dokonanie – w oparciu o ponowną analizę dokumentów archiwalnych – korekty wpisów już dokonanych w przeszłości, które skarżący uważa za błędne.

Natomiast, jak wyjaśniono już wyżej, na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany nieaktualnych już danych wynikające z nowych zdarzeń prawnych. Nie jest zaś dopuszczalne w postępowaniu prowadzonym na wniosek dokonywanie korekty wcześniejszych wpisów na podstawie powtórnej oceny dokumentów archiwalnych. Przeciwne stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze i wyprowadzone z niego zarzuty nie znajdują podstaw.

Nie budzi wątpliwości, że skarżący składając wniosek nie przedstawił powstałych po ostatnio dokonanym wpisie dokumentów, które odnosiłyby się do nowych zdarzeń prawnych i uzasadniałyby wprowadzenie zmian we wpisach figurujących już w ewidencji gruntów. Takiego charakteru nie mają również dokumenty opisane we wnioskach dowodowych strony zgłoszonych w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, odmowa przeprowadzenia zgłaszanych przez stronę dowodów nie narusza przepisów art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

W związku z tym w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło też do zarzucanego naruszenia zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W aktach administracyjnych znajduje się także dokument, którego kserokopię skarżący dołączył do skargi, a mianowicie pismo Przewodniczącego Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 20 października 2015 r.

Nie można odmówić słuszności argumentowi organu, iż dokonując aktualizacji ewidencji nie można cofać się do określonych wcześniejszych dokumentów zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje nowsza dokumentacja, na podstawie której dokonano już zmian. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego nr [...] z dnia 5 listopada 2013 r. dokonano aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów poprzez ujawnianie podziału działki nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności sprawy, brak jest także podstaw do przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z błędami o charakterze oczywistym, które mogłyby być wyeliminowane na drodze postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów.

Wbrew intencjom skarżącego podnoszone przez stronę zarzuty wadliwości wpisów w ewidencji dokonanych w oparciu o mapę uzupełniającą, jako niezgodnych z dokumentem źródłowym, jakim jest uchwała Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...] wraz z jej załącznikami, potwierdzają to stanowisko. Błędy oczywiste to bowiem błędy mające charakter oczywistej omyłki, czyli jasnej, prostej niezgodności pomiędzy wpisem w ewidencji, a złożonymi dokumentami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. III SA/Kr 167/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2723/19).

Żądanie zgłaszane w niniejszej sprawie przez skarżącego dotyczy pośrednio zagadnienia tytułu własności skarżącego do określonych działek widniejących aktualnie w ewidencji gruntów. Potwierdza to także treść skargi, w której skarżący podniósł, że dokonany ponad 20 lat temu zapis w ewidencji gruntów i budynków, co jak podnosi skarżący nastąpiło niezgodnie z materiałem źródłowym - uchwałą Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej nr [...], uniemożliwia właścicielowi rozporządzanie swoją własnością. Skarżący podkreślił, że właśnie z tej przyczyny został złożony w dniu 15 listopada 2021 r. wniosek o uaktualnienie zapisu w ewidencji gruntów i budynków.

Natomiast, jak wyjaśniono już wcześniej, organ ewidencyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów o własność. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym, służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który jest władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. W razie sporu co do prawa własności nieruchomości ujawnionej w ewidencji gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia w operacie ewidencyjnym okoliczności wynikających z zapadłego w takim procesie wyroku. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., I OSK 719/07 oraz z dnia 24 lutego 2016 r., I OSK 1377/14).

Zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może skutecznie podważyć argumentacja skarżącego, że nie wnosił on o aktualizację w odniesieniu do poszczególnych działek, w tym działki nr [...], ale o aktualizację wadliwego wpisu dokonanego niezgodnie z materiałem źródłowym - uchwałą Rady Miejskiej w białej Podlaskiej nr [...], którą działka nr [...] nie została zatwierdzona i nie jest wykazana w załącznikach nr 1 i 2 do tej uchwały.

Wskazać należy, że z uwagi na sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, której dane dotyczą określonych nieruchomości, nie byłoby możliwe dokonanie aktualizacji w oderwaniu od danych odnoszących się do konkretnych działek ewidencyjnych.

Dlatego mając na względzie treść wniosku skarżącego organ odwoławczy rozważył żądanie w odniesieniu do tych działek, które zostały w 1999 r. ujawnione jako należące do strony, w tym w odniesieniu do działki nr [...], której podstawa ujawnienia w ewidencji gruntów była szczegółowo analizowana i kwestionowana przez stronę już w piśmie z dnia 15 listopada 2021 r.

Niewadliwie uznano w zaskarżonej decyzji, że w sytuacji, gdy żądanie strony odnosiło się do wpisów dokonanych w 1999 r., należało w treści sentencji decyzji posłużyć się numerami działek wpisanymi wówczas do ewidencji, a nie numerami widniejącymi w niej aktualnie. W związku z tym i mając na względzie, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, zachodziły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Organ nie stosował natomiast i nie powoływał w treści zaskarżonej decyzji przepisów art. 138 § 2b k.p.a. oraz art. 136 § 2 k.p.a., gdyż nie zachodziły ku temu podstawy. W związku z tym zarzut naruszenia wymienionych przepisów jest niezasadny.

Wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W związku z tym i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.