Uzasadnienie
L., po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie przeprowadzenia oceny projektu, rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] odmówiła uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu.
W uzasadnieniu L. podała, że pismem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) poinformowano wnioskodawcę o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie realizacji projektu o numerze ewidencyjnym [...] pt. "Zwiększenie zdolności inwestycyjnej przedsiębiorstwa poprzez realizację innowacyjnego projektu" złożonego w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.1 RPO WL 2007-2013 - konkurs O8/RPOWL/1.1/2010. Podstawą odmowy było stwierdzenie, że wnioskodawca, z uwagi na powiązanie z innymi przedsiębiorstwami funkcjonującymi na rynku od wielu lat, posiada pozycję uprzywilejowaną względem innych podmiotów faktycznie uprawnionych do ubiegania się o wsparcie dla nowopowstałych mikroprzedsiębiorstw. Powyższe oznacza, że przedsiębiorstwo wnioskodawcy nie może być wsparte w ramach Działania 1.1.
W treści protestu wnioskodawca podniósł szereg zarzutów kwestionujących prawidłowość ustaleń organu. W ocenie aplikującego, stanowisko L. oparte było jedynie na domniemaniach przy ustalaniu powiązań pomiędzy podmiotami. Zdaniem wnioskodawcy, żadne z przedsiębiorstw wymienionych w informacji o odmowie podpisania umowy nie działa na tym samym rynku co H. Sp. z o.o.
W rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] kwietnia 2013 r. potwierdzono prawidłowość procesu oceny aplikacji, w konsekwencji czego środek odwoławczy uznany został za niezasadny.
L. zauważyła, że przedłożony przez wnioskodawcę wniosek o wznowienie przeprowadzenia oceny projektu zawiera zarzuty dotyczące stanowiska organu. Organ ustalił, że zarzuty te stanowią literalne powtórzenie stanowiska, przedstawionego w skardze do WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2013 r. Do zarzutów tych organ ustosunkował się w odpowiedzi na skargę z dnia 10 maja 2013 r. Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę wniesioną przez H. Sp. z o.o. potwierdzając tym samym prawidłowość ustalonych w sprawie przez L. podstaw negatywnej oceny projektu.
W skardze strona wniosła o jej uwzględnienie i orzeczenie, że rozstrzygnięcie co do odmowy uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie realizacji projektu, zostało powzięte w sposób naruszający prawo, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję pośredniczącą oraz zasądzenie od organu (instytucji pośredniczącej) na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że L. podczas rozpoznawania pisma wnioskodawcy datowanego na dzień [...] października 2010 r. działała w oparciu o szereg domniemań w zakresie potencjalnych powiązań pomiędzy spółką pod firmą: H. Sp. z o.o., a przedsiębiorstwami, których właścicielami są udziałowcy/członkowie zarządu wnioskodawcy, które nie wynikały z zebranego w sprawie materiału dowodowego, co pociągnęło za sobą istotne błędy w ustaleniach faktycznych. Powyższe błędy - w ocenie skarżącego - powodowało niezastosowanie w stosunku do H. Sp. z o.o. regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 akapit 2 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 9.8.2008), w sytuacji gdy:
- - żaden inny przedsiębiorca nie ma większości praw głosu w H. Sp. z o.o. w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka;
- - żaden inny przedsiębiorca nie ma prawa wyznaczyć lub odwołać większość członków organu, zarządzającego lub nadzorczego H. Sp. z o.o.;
- - żaden inny przedsiębiorca nie ma prawa wywierać dominującego wpływu na H. Sp. z o.o. zgodnie z jakąkolwiek z umową lub postanowieniami umowie spółki;
- - udziałowcy nie kontrolują pośrednio ani bezpośrednio, większości praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie.
Z tego względu, w ocenie skarżącego, możliwa jest odmienna ocena sytuacji strony i wydanie w wyniku wznowienia przeprowadzenia oceny rozstrzygnięcia innego niż odpowiadające dotychczasowemu.
Rozstrzygnięcie zapadłe w dniu [...] września 2013 r. narusza regulację art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 714) przez jego bezpodstawne zastosowanie oraz przepisów art. 4 ust. 4 pkt 2 lub 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach powadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 714) przez ich niezastosowanie, co skutkowało odmową uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślono, że treść środka zaskarżenia wskazuje, że zawiera on powtórzenie zarzutów, które były już przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przede wszystkim należy zauważyć, że żądanie strony zgłoszone zostało w trybie określonym w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 714;), zgodnie z którym, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy wnioskodawca, który ubiegał się o dofinansowanie na podstawie ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, i jego projekt uzyskał negatywną ocenę, może żądać wznowienia przeprowadzenia tej oceny. Żądanie wznowienia przeprowadzenia oceny projektu rozpatruje instytucja, która poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu (art. 4 ust. 2).
Jest oczywiste, że ów nadzwyczajny tryb ponownej oceny jest szczególnym instrumentem ochrony praw podmiotów uczestniczących w postępowaniach konkursowych, prowadzonych w trybie określonym ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712; dalej jako ustawa o polityce rozwoju). Szczególny charakter tego trybu postępowania pozostaje bowiem w oczywistym związku z celem wznowienia przeprowadzenia oceny, jakim jest zbadanie (w drodze ponownej oceny), czy uprzednio dokonana ocena projektu nie narusza prawa, biorąc pod uwagę taki proceduralny poziom ochrony jednostki, jaki jest wymagany w państwie prawa, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. P 1/11). Ja wynika to z uzasadnieniu do projektu cyt. wyżej ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, projektowany art. 4 tej ustawy wypełnia zalecenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., związane z brakiem właściwych instrumentów, po stronie instytucji wdrażających programy operacyjne, do odpowiedniej reakcji w przypadku żądania wznowienia postępowania w zakresie oceny projektu, związanego z wejściem w życie tego wyroku.
Należy w tym miejscu wskazać, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. P 1/11) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do adekwatnej reakcji organów administracji i sądów administracyjnych w wypadku wznawiania postępowań w związku orzeczeniem o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów. TK zauważył także, że art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), co jest konsekwencją odmowy uznania informacji o wynikach konkursu i postępowaniu odwoławczym za decyzje administracyjne (por. art. 30g ustawy o polityce rozwoju), zamykając tym samym możliwość utrzymania skutków rozstrzygnięć zapadłych w sposób sprzeczny z prawem na zasadach przewidzianych w tym kodeksie, co zdaniem TK wymaga interwencji ustawodawcy.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro ustawodawca w cyt. ustawie o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 4 ust. 1 – 5) wprost uregulował tryb postępowania w zakresie wznawiania postępowań w związku orzeczeniem o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy o polityce rozwoju, to obowiązkiem właściwej instytucji jest dokonanie ponownej oceny projektu w granicach niezbędnych do ustalenia, czy uprzednio dokonana ocena nie narusza prawa na skutek zastosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy o polityce rozwoju, a więc tych, które wskazał TK w sentencji wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. P 1/11).
W zależności od wyników tej ponownej oceny, właściwa instytucja może rozstrzygnąć sprawę jedynie tak, jak dopuszcza to ust. 4 art. 4 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z wyłączeniem wynikającym z treści art. 4 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym nie wznawia się przeprowadzenia oceny projektu, jeżeli zakończony został konkurs lub dana tura konkursu, w ramach którego wnioskodawca ubiegał się o dofinansowanie. Na marginesie należy zauważyć, że to rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę jest zgodne ze stanowiskiem Trybunału, który w uzasadnieniu omawianego wyroku wskazał na ograniczenia w zakresie wznawiania postępowań o udzielenie finansowania z programów operacyjnych w związku z niekonstytucyjnością przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie wskazanym w wyroku.
W ocenie Trybunału nie ma ani prawnej, ani praktycznej możliwości wznowienia zakończonych konkursów prowadzonych w ramach regionalnych programów operacyjnych, gdyż przyznane na ich mocy ściśle określone środki zostały już rozdysponowane i wypłacone beneficjentom, a częściowo także wydane. Otwieranie na nowo zakończonych procedur konkursowych i ponowna ocena wszystkich wniosków o finansowanie prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotów, które uzyskały finansowanie z programów operacyjnych i w dobrej wierze z tego finansowania skorzystały, a to z kolei stanowiłoby drastyczne naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Poza więc wyjątkiem uregulowanym w art. 4 ust. 3 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w przypadku wznowienia postępowania, właściwa instytucja może, po pierwsze, odmówić uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu, jeżeli w wyniku wznowienia przeprowadzenia oceny projektu mogłoby być podjęte wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowemu. Należy zauważyć, że takie rozstrzygnięcie jest możliwe, gdyż stwierdzenie niekonstytucyjności niektórych spośród przepisów ustawy o polityce rozwoju nie oznacza, że również ocena dokonana na ich podstawie przeprowadzona została w sposób nieprawidłowy. Jak zauważył TK w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., zazwyczaj wynik zakończonych konkursów byłby identyczny także wtedy, gdyby ich zasady (skierowane "na zewnątrz" - do uczestników konkursów) zostały uregulowane w aktach prawa powszechnie obowiązującego.
Po drugie, właściwa instytucja może uchylić dotychczasowe rozstrzygnięcie i przekazać projekt do właściwego etapu oceny. Po trzecie, możliwe jest dokonanie zmiany wcześniejszego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu i przekazanie projektu do kolejnego etapu. Po czwarte, można ograniczyć się do stwierdzenia, że ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w przypadku gdy zachodzą przesłanki do zmiany wcześniejszego rozstrzygnięcia w tym zakresie, jednakże nastąpiło już wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy o polityce rozwoju.
Rozstrzygając wniosek o wznowienie przeprowadzenia oceny projektu złożonego w związku z brakiem wyłonienia do dofinansowania projektu o numerze ewidencyjnym [...] pt. "Zwiększenie zdolności inwestycyjnej przedsiębiorstwa poprzez realizację innowacyjnego projektu" złożonego w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.1 RPO WL 2007-2013 - konkurs [...], L. ograniczyła swoje ustalenie do stwierdzenia, że zarzuty zawarte we wniosku stanowią literalne powtórzenie stanowiska przedstawionego w skardze do WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2013 r. Zdaniem organu, ocena dokonana przez sąd przesądza, że w wyniku wznowienia przeprowadzenia oceny mogłoby być podjęte wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela co do zasady pogląd organu, że zarzuty zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. stanowią w istocie powtórzenie zarzutów skargi z dnia [...] kwietnia 2013 r., jednakże obowiązkiem organu było – co już wyżej podkreślono – rozstrzygniecie sprawy w granicach niezbędnych do ustalenia, czy uprzednio dokonana ocena nie narusza prawa na skutek zastosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy o polityce rozwoju, wskazanych przez TK w sentencji wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. P 1/11). Trzeba przy tym podkreślić, że w tym zakresie organ nie będzie dokonywał ponownej oceny projektu, która była już przecież dokonana, a jej wynik poddany kontroli przez sądy administracyjne obu instancji, lecz ograniczy się do tych zarzutów, które związane są – także pośrednio – z zastosowaniem w procedurze uprzedniej oceny projektu przepisów niekonstytucyjnych, ustalając przy tym ich ewentualny wpływ na zgodność z prawem dokonanej oceny projektu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wyżej przedstawione uwagi oraz dokona analizy wszystkich zarzutów wniosku o wznowienie przeprowadzenia oceny projektu we wskazanych wyżej granicach sprawy.
Z tych względów oraz na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy o polityce rozwoju w związku z art. 4 ust. 5 ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd uwzględnił skargę, stwierdzając, że wznowiona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.