Uzasadnienie
Wydanym w dniu 22 lipca 2019 r. postanowieniem nr GKiR.6830.1.2019 Wójt Gminy W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w W. i oznaczonych jako działki ewidencyjne – nr [...] (stanowiącej własność W. G. W. W.) i nr [...] będącej własnością A. R. – M. (pkt 1 postanowienia). Natomiast w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] oraz nr [...] Wójt Gminy W. odmówił wszczęcia postepowania rozgraniczeniowego (pkt 2 postanowienia).
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał między innymi, że w dniu 14 czerwca 2019 r. A. R. – M. wystąpiła z wnioskiem o rozgraniczenie działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], że w znajdujących się w aktach sprawy danych ewidencyjnych, map oraz wskazań samej wnioskodawczyni nie wynika, aby nieruchomość stanowiąca jej własność graniczyła z działkami objętymi wnioskiem (poza działką nr [...]). Powyższe oznacza, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w żądaniu uruchomienia przez organ postępowania w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z nieruchomościami przyległymi (działkami nr [...], nr [...] i nr [...]). Organ wyjaśnił również, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej. Zatem wszczęcie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości - nr [...] z działkami do niej przyległymi (nr [...], nr [...], nr [...] i [...]) i jego prowadzenie nie jest możliwe.
A. R. – M. nie zaskarżyła powyższego postanowienia. Wystąpiła natomiast z wnioskiem z dnia 20 września 2019 r. "o rozszerzenie rozgraniczenia nieruchomości" We wniosku skarżąca podniosła m.in., że na podstawie uchwały W. G. W. W. uzyskała zgodę na zakup części działki nr [...] z przeznaczeniem na drogę o szerokości 5 m i długości 40 m łączącej drogę gminną (działkę nr [...]) z działką nr [...]. Skarżąca argumentowała dodatkowo, że w związku z powstałym nowym stanem prawnym jest ona władna do wnioskowania do organu o prowadzenie rozszerzonego rozgraniczenia (nie tylko obejmującego działki nr [...] i nr [...]).
W odpowiedzi na wniosek skarżącej, Wójt Gminy W. w piśmie z dnia 21 października 2019 r. nr [...] wskazał, że W. G. W. W. nie przystąpiła do wniosku o rozszerzenie postępowania rozgraniczeniowego oraz że nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny od dnia złożenia pierwotnego wniosku o rozgraniczenie z dnia 14 czerwca 2019 r., pomimo wyrażenia zgody przez tę Wspólnotę na sprzedaż części działki nr [...].
W dniu [...] r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższego pisma zarzucając, że jest ono w istocie władczym aktem rozstrzygającym o odmowie rozszerzenia postępowania rozgraniczeniowego, wynikającym przede wszystkim z niewłaściwej i błędnej interpretacji art. 28 k.p.a. Przepis ten definiujący pojęcie strony należy interpretować z uwzględnieniem charakteru postępowania rozgraniczeniowego, którego celem jest ustalenie przebiegu granic, czy określeniu jak daleko sięga prawo własności.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. – wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Zdaniem Kolegium, z tego uregulowania wynika, że odwołanie nie przysługuje od aktów, które nie są decyzjami administracyjnymi. Zakwestionowane pismo Wójta Gminy W. z dnia 21 października 2019 r. nie jest decyzją administracyjną, nie posiada cech takiej decyzji i nie może być zaskarżone do organu odwoławczego. Pismo to stanowi jedynie informację będącą reakcją organu na kolejny wniosek strony w tym samym przedmiocie o wydanym w dniu 22 lipca 2019 r. postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca nie wniosła zażalenia na to postanowienie. Nie podlega ono zatem zaskarżeniu odwołaniem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. R. – M. zarzuciła, że nieprawidłowo przyjęto, że pismo Wójta Gminy W. z dnia 21 października 2019 r. znak GKiR.6830.1.2019 nie stanowi decyzji administracyjnej, a tym samym, że nie podlega zaskarżeniu w trybie odwoławczym do organu wyższego stopnia. Organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.). Z przepisu tego wynika, że pisma rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończące sprawę w danej instancji, są decyzjami. Skarżąca zarzuciła również, że postanowienie Wójta Gminy W. pozbawiło ją prawa do odwołania się do organu II instancji. Poza tym organ I instancji błędnie uznał, że w postępowaniu rozgraniczeniowym (obejmującym działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) skarżąca nie ma interesu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do wydania takiego aktu przez organ administracji publicznej nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Z uwagi na charakter sporu prowadzonego w rozpoznawanej sprawie należy wyjaśnić, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Zasadą jest, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Pojęcie decyzji zakłada, po pierwsze, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.), a po drugie, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.).
Przechodząc do szczegółowych rozważań trzeba stwierdzić, że normatywną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Powyższy przepis został prawidłowo zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które słusznie wyjaśniło w motywach swojego rozstrzygnięcia, że skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od zakwestionowanego pisma Wójta Gminy W. z dnia 21 października 2019 r. Pismo to mające charakter informacyjny nie było władczym aktem organu administracji publicznej, rozstrzygającym o prawach, czy obowiązkach skarżącej w toczącym się z jej udziałem postępowaniem rozgraniczeniowym (stosownie do punktu pierwszego postanowienia Wójta Gminy W. z dnia 22 lipca 2019 r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych sygnalizuje się, że wydanie decyzji jest czynnością kończącą postępowanie. Decyzja administracyjna jest elementem wieńczącym postępowanie, a więc w wyniku jej wydania postępowanie kończy się i nie jest możliwe podejmowanie jakichkolwiek dalszych czynności procesowych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 620/19).
Kwestionowane pismo Wójta Gminy W. z dnia 21 października 2019 r. nie zawierało rozstrzygnięcia i nie załatwiało sprawy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Nie mogło być uznawane za decyzję administracyjną wywołującą określone skutki prawne.
Gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, to jest gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 628/19).
W świetle powyższych rozważań usprawiedliwione jest stanowisko Kolegium, że z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia (brak decyzji wydanej przez Wójta Gminy W.) niedopuszczalne było wniesione przez skarżącą odwołanie.
Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 571/19).
Pisma informującego o odmowie rozszerzenia postępowania rozgraniczeniowego nie można traktować jako decyzji administracyjnej. Pismo takie nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani tym bardziej materialnym w rozumieniu przepisów regulujących procedurę rozgraniczenia nieruchomości, unormowaną ustawą z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.). Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne określa m.in. cel postępowania rozgraniczeniowego, kwestie proceduralne związane z wszczęciem i prowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego oraz wskazuje możliwe do wydania przez organ decyzje (o rozgraniczeniu – art. 33 ust. 1 albo o umorzeniu postępowania – art. 34 ust. 2). W ujęciu procesowym przedmiotowe pismo nie wywierało żadnych skutków ponieważ na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie służy zażalenie (art. 30 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Skarżąca została pouczona o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy W. z dnia 22 lipca 2019 r. w zakresie, w jakim odmówiono wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do nieruchomości (oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) – punkt drugi ww. postanowienia. Skarżąca nie wniosła zażalenia, które jej przysługiwało na mocy art. 61a § 2 k.p.a. Z przepisu tego w powiązaniu z treścią art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie.
Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do wniosku, że wniosek skarżącej z dnia 20 września 2019 r. o rozszerzenie postępowania rozgraniczeniowego został załatwiony pismem informacyjnym niebędącym decyzją administracyjną.
Z omówionych przyczyn skarga podlegała oddaleniu jako nieusprawiedliwiona na mocy art. 151 p.p.s.a.