Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 23 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 712/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego – po rozpatrzeniu odwołania P. C. – utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Z upoważnienia L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa P. C. prowadzącego działalność pod firmą: "P. C. C. w Ł." w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej jako "u.t.d."). Kontrolą objęto okres od dnia 3 września 2018 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. Skarżący zatrudniał w przedsiębiorstwie w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli średnio do 10 kierowców miesięcznie. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] stały się podstawą decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 czerwca 2019 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów u.t.d. Podstawę faktyczną i prawną decyzji stanowiło:

1. 1) wykonywanie przewozu drogowego rzeczy lub osób bez obowiązkowej kwalifikacji wstępnej lub obowiązkowego szkolenia okresowego kierowcy (orzeczono o karze w kwocie 1 500 zł - Lp. 1.15 zał. Nr 3 do u.t.d.);
2. 2) skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej:
3. - o czas do 1 godziny;
4. - o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin;
5. - za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin (wymierzono łączną karę w wysokości 3 700 zł – Lp. 5.7.1, 5.7.2 i 5.7.3 zał. Nr 3 do u.t.d.);
6. 3) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy:
7. - o czas do mniej niż 30 minut (nałożono karę w kwocie 300 zł - Lp. 5.11 zał. Nr 3 do u.t.d.);
8. 4) nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy (orzeczono o karze w łącznej wysokości 26 500 zł - Lp.6.3.16 zał. Nr 3 do u.t.d.);
9. 5) naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę (kara w kwocie 500 zł – Lp. 6.3.17 zał. Nr 3 do u.t.d.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 81 oraz z art 156 § 1 k.p.a., poprzez niepoczynienie ustaleń oraz niezebranie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz poczynienie ustaleń niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz odmowę dopuszczenia dowodów z przesłuchania świadków oraz zasięgnięcia informacji w Urzędzie Celnym w Koroszczynie, co było niezbędne do potwierdzenia twierdzeń strony na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący argumentował, że organ I instancji nie odniósł się merytorycznie do wyjaśnień strony ani do złożonego przez nią wniosku dowodowego. Odnośnie naruszenia lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. skarżący podniósł, iż organ otrzymał wszystkie dane kierowcy P. C. z całego okresu kontroli, w zakresie zaś nieudostępnienia danych z tachografu pojazdu o nr rej. [...] wskazał, iż pojazd ten został zarejestrowany w dniu 25 stycznia 2019 r., zatem organ błędnie ustalił brak danych z tachografu ww. pojazdu.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pełni zgodził się z ustaleniami organu I instancji. Łączna wysokość kar za stwierdzone naruszenia wyniosła 90.250 zł, jednak z uwagi na treść art. 92a ust. 5 pkt. 1 u.t.d. suma kary pieniężnej została ograniczona do kwoty 15.000 zł. Organ II instancji stwierdził, że zarzut skarżącego dotyczący naruszenia lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. jest bezzasadny, bowiem w aktach sprawy znajduje się dowód rejestracyjny pojazdu o nr rej. [...], z którego wynika, że pojazd po raz pierwszy został zarejestrowany w dniu 7 stycznia 2016 r. Jednocześnie organ podkreślił, że pojazd jest zawsze identyfikowany przez numer VIN.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że nie mogą zostać uwzględnione i wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenie rejestrujące zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. Obowiązkiem wynikającym z powyższego rozporządzenia jest również zapewnienie, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa.

Na podstawie treści powyższego przepisu kontrolowany przedsiębiorca obowiązany był przekazać na żądanie organu kontrolnego przechowywane dane ze swojej karty kierowcy oraz z urządzenia pojazdu o nr rej. [...]. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że przedsiębiorca dane z pojazdu oraz z karty kierowcy przekazał drogą mailową dopiero w dniu 20 marca 2019 r., podczas gdy kontrola przedsiębiorstwa zakończyła się w dniu 15 marca 2019 r. Z literalnej wykładni przepisu lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. wynika, że sankcjonuje on nieudostępnienie wymaganych danych podczas kontroli w przedsiębiorstwie.

Organ odwoławczy odniósł się do nieudostępnienia danych kierowcy P. C. wyjaśniając jednocześnie, że żaden z obowiązujących przepisów nie uprawnia przedsiębiorcy do wykazania stwierdzonych luk w okresach aktywności za pomocą oświadczenia.

Ponadto, w kontekście podstaw do zastosowania przesłanek egzoneracyjnych z art. 92b oraz art. 92c u.t.d., organ odwoławczy nie stwierdził okoliczności uzasadniających zastosowanie tych przepisów.

W skardze skierowanej do WSA w Lublinie P. C. zarzucił naruszenie przepisów:

1. I. _prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie:
2. - ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym;
3. - przepisów regulujących ustalenie okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r.;
4. - rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych;

II._ prawa procesowego, poprzez naruszenie:

1. - art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15, art. 75, art. 81 oraz 156 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie poczynieniu ustaleń oraz nie zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz poczynieniu ustaleń niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;
2. - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - w przypadku gdy organ pominął milczeniem fakty i dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego;
3. - art. 10 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przedstawionych przez stronę dowodów, które były niezbędne dla potwierdzenia twierdzeń strony na okoliczność "uwolnienia się" zgodnie z art. 92b i art. 92c u.t.d.;
4. - art. 2 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez złamanie generalnych zasad k.p.a., u.t.d. oraz prawa wspólnotowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Skontrolowana decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpatrując sprawę w powołanych wyżej granicach należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, dlatego nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza, co odnosi się również do rozstrzygnięcia organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 92a ust. 1-6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "u.t.d.") w brzmieniu obowiązującym w czasie przeprowadzenia kontroli. Ustawa ta przewiduje, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli (art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.).

Decyzją organu odwoławczego zasadnie i prawidłowo utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, którym nałożono na skarżącego administracyjną karę pieniężną w łącznej wysokości 15.000 zł za liczne delikty administracyjne określone w załączniku nr 3 do u.t.d. (Lp.: 1.15, 5.7.1, 5.7.2, 5.7.3, 5.11.1, 6.3.16, 6.3.17 ww. zał.). Naruszenia przepisów u.t.d. ujawniono jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości w trakcie kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego, obejmującej okres działalności od dnia 3 września 2018 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. Stwierdzone naruszenia polegały na:

1. 1) wykonywaniu przewozu drogowego rzeczy lub osób bez obowiązkowej kwalifikacji wstępnej lub obowiązkowego szkolenia okresowego kierowcy;
2. 2) skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej;
3. 3) przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy;
4. 4) nieudostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy;
5. 5) niewykonaniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę.

W ocenie Sądu, zupełny i prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy stanowił wystarczająca podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Organ działał na podstawie i w granicach prawa (zgodnie z art. 7 Konstytucji RP). Nie naruszył przy tym zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady pierwszeństwa prawa unijnego. W tej materii zarzuty naruszenia art. 2 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP nie zostały bliżej uzasadnione przez skarżącego.

Wbrew twierdzeniu skarżącego, dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłowe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano również właściwej kwalifikacji prawnej stwierdzonych naruszeń z zachowaniem przewidzianych prawem reguł postępowania i z zapewnieniem stronie w nim udziału. Organy nie uchybiły zasadom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dokładając przy tym starań, by dokładnie ustalić w sposób kompleksowy stan faktyczny w niniejszej sprawie, o czym świadczy choćby obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zebrany i należycie oceniony materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że skarżący dopuścił się licznych naruszeń w zakresie obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z przepisów u.t.d. oraz aktów prawnych wymienionych w jej art. 4 pkt 22. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na przyjęcie stanowiska, że skarżący nie spełniła przesłanek określonych w art. 92b i art. 92c u.t.d., dających organom możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Z akt sprawy wynikało, że kierowca P. C. wykonywał przewozy drogowe w okresie od dnia 3 września 2018 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. W trakcie kontroli przedsiębiorca nie przedstawił dokumentacji wskazującej na uzyskanie przez tegoż kierowcę kwalifikacji zawodowej lub odbycie obligatoryjnego okresowego szkolenia kierowcy. Ustawa wprowadza wymóg, aby zatrudniony kierowca uzyskał kwalifikacje wstępną lub kwalifikację wstępną przyśpieszoną (art. 39 a ust. 1 pkt 5 u.t.d.) bądź ukończył szkolenie okresowe (art. 39a ust. 1 pkt 6 u.t.d.). Wykonywanie przewozu drogowego rzeczy lub osób bez obowiązkowej kwalifikacji wstępnej lub obowiązkowego szkolenia okresowego kierowcy zagrożone jest administracyjną karą pieniężną w wysokości 1 500 zł (Lp. 1.15 zał. Nr 3 do u.t.d.). Świadectwo kwalifikacji zawodowej nr [...] dokumentujące fakt, że kierowca odbył przeszkolenie w dniach od 21 do 25 marca 2019 r. (już po zakończeniu kontroli przedsiębiorcy) nie upoważniało organu od odstąpienia od obowiązku nałożenia kary za stwierdzony delikt administracyjny.

Prawidłowe były ustalenia organu, że wystąpiły przypadki skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej. Ustawodawca sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny karą w kwocie 150 zł (Lp. 5.7.1 - zał. Nr 3 do u.t.d.), o czas powyżej jednej godziny do dwóch godzin (karą w wysokości 350 zł - Lp. 5.7.2 zał. Nr 3 do u.t.d.) i za każdą rozpoczętą godzinę powyżej dwóch godzin (karą w kwocie 550 zł- Lp. 5.7.3 zał. Nr 3 do u.t.d.). Kierowca B. Y. nie odebrał minimalnego nieprzerwanego odpoczynku w wymiarze 9 godzin w okresie rozliczeniowym (liczącym 24 godziny) rozpoczynającym się w dniu 15 września 2018 r. Odpoczywał - według danych z karty kierowcy - w dniu 16 września 2019 r. od godz.1:02 do godz.7:08 to jest przez 6 godz. i 6 minut skracając tym samym 9 – godzinny okres odpoczynku o dwie godziny i 54 minuty).

W tej sytuacji kara pieniężna wynosiła 1 050 zł (150 zł + 350 zł + 550 zł). W okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się w dniu 14 grudnia 2018 r. kierowca ten odebrał wypoczynek w wymiarze 4 godzin i 40 minut (w dniu 15 grudnia 2018 r. od godz. 3:09 do godz. 7:49) skracając normatywny 9 – godzinny okres odpoczynku o cztery godziny i 20 minut). W tym przypadku kara pieniężna wynosiła 2 150 zł (150 zł + 350 zł + 550 zł za każdą z trzech rozpoczętych godzin powyżej dwóch godzin). Inny kierowca, S. D. odebrał odpoczynek w wymiarze 7 godzin i 19 minut (w dniu10 grudnia 2018 r. od godz. 23:11 do godz.6:30 w dniu 11 grudnia 2018 r.). Skrócenie odpoczynku o jedną godzinę i 41 minut uzasadniało nałożenie sankcji w wysokości 500 zł (150 zł + 350 zł).

Łączna administracyjna kara pieniężna wynosiła 3 700 zł (1 050 zł 2 150 + 500 zł).

Niewadliwe okazały się ustalenia organu odnośnie przekroczenia przez kierowcę maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Ustawa przewiduje karę w kwocie 100 zł za przekroczenie przez kierowcę maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut (Lp. 5.11.1 zał. Nr 3 do u.t.d.). W myśl art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, po okresie prowadzenia pojazdu przez cztery i pół godziny kierowca powinien skorzystać z przerwy trwającej co najmniej 45 minut (wyjątkowo z przerwy trwającej co najmniej 15 minut) albo z odpoczynku. Kierowca A. W. prowadził pojazd w dniu 17 września 2018 r., przez 4 godziny i 35 minut (przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 5 minut). W dniu 23 stycznia 2019 r. ten sam kierowca jechał bez przerwy przez 4 godziny i 41 minut (przekroczenie o 11 minut), a w dniu 30 stycznia 2019 r. prowadził pojazd bez przerwy przez 4 godziny i 35 minut (przekroczenie o 5 minut). W tych okolicznościach nałożenie przez organ kary w kwocie 300 zł było czynnością usprawiedliwioną.

Niewadliwe są ustalenia i ocena organu w zakresie stwierdzonych naruszeń polegających na nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy (Lp. 6.3.16 zał. nr 3 do u.t.d). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na dokonanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy tego rodzaju danych.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że w świetle art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w związku z Lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d., kwestia kiedy można mówić o zakończeniu kontroli jest kluczowym zagadnieniem dla podmiotu kontrolowanego.

Skład orzekający WSA w Lublinie podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, wyłącznie do momentu zakończenia kontroli przedsiębiorca może przedstawiać organowi dowody w postaci wykresówek, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres objęty kontrolą. Stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej.

Zatem momentem zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie jest sporządzenie przez kontrolujących protokołu kontroli. Kontrola rozpoczyna się z dniem okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej. Z kolei zakończenie kontroli następuje w dacie sporządzenia protokołu kontroli, jako ostatniej czynności kontrolnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1344/10; z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1593/11 oraz z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1433/12). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13 stwierdził, że (...) dokumenty związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego (potwierdzające czas pracy kierowców), mogą być złożone przez kontrolowanego przedsiębiorcę wyłącznie do momentu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie.

Przepis art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 (UE) w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (DZ. Urz. UE L z 2014 r. nr 60, str.

1) przewiduje, że przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Ponadto art. 33 ust. 2 tego rozporządzenia określa obowiązki przedsiębiorcy w zakresie przechowywania wykresówek i wydruków. Z treści tego przepisu wynika, że przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przedsiębiorstwa transportowe wydają także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych pobranych z kart kierowcy oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1412 z późn. zm.), pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie:

1. 1) zapisów na wykresówkach;
2. 2) wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego;
3. 3) plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego;
4. 4) innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności, lub
5. 5) rejestrów opracowanych na podstawie dokumentów, o których mowa w pkt 1-4.

Ewidencję czasu pracy, o której mowa w ust. 1, pracodawca: 1) udostępnia kierowcy na jego wniosek;

1. 2) przechowuje przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego (art. 25 ust. 2 ustawy).

Do obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego firmę przewozową należy także okazanie kontrolującym dokumentów potwierdzających sposób wykorzystania kierowcy i pojazdu w każdym dniu – dotyczy tego lp. 6.3.16. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Powyższe, jak też w pozostałych przypadkach, podmiot prowadzący przewozy ma wykazać wykresówką, kartą kierowcy wydrukiem z tachografu lub dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu. Wszelkie dowody potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu muszą odnosić się do konkretnego pojazdu i konkretnej daty, niewystarczające jest więc przedłożenie dowodów, które tych danych nie wskazują.

Zaniechanie wykonania przez przedsiębiorcę powyższego obowiązku stanowi delikt administracyjny określony w art. 92a u.t.d. w zw. z Lp. 6.3.16. zał. nr 3 do u.t.d, który sankcjonuje nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy – karą pieniężną w wysokości 500 zł. Delikt ten polega więc na nieokazaniu w trakcie kontroli w siedzicie przedsiębiorcy danych takich jak wykresówki, czy karty pojazdów, które uprzednio przez przedsiębiorcę powinny zostać odczytane. Organ zasadnie stwierdził zaistnienie przewidzianych w art. 92a u.t.d. podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości wynikającej z L.p. 6.3.16. zał. nr 3 do u.t.d.

Skarżący w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie nie udostępnił wymaganych danych o aktywności kierowcy P. C. w okresie 27 dni oraz informacji dotyczących pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w okresie 26 dni (łącznie 53 dni). W tym zakresie organ słusznie nałożył karę w wysokości 26 500 zł (500 zł kary za każdy dzień). Brak tego rodzaju dokumentów nie mógł zostać zastąpiony dowodem z przesłuchania kierowców. Z kolei dowód z przesłuchania stron, o którym mowa w art. 86 k.p.a. ma charakter subsydiarny i przeprowadzany jest tylko w sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1478/10). Dlatego także dowód z przesłuchania kierowców nie może zastąpić dokumentu, który w świetle przepisów prawa winien być sporządzony na wskazaną okoliczność, jak np. karta kierowcy, czy wydruk z tachografu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 950/18).

Ponadto zauważyć należy, że protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Datą końcową przedstawiania przez kontrolowanego jakichkolwiek dokumentów w toku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy jest dzień zakończenia kontroli. W tych okolicznościach przesłanie organowi dopiero w dniu 20 marca 2019 r. danych (pięć dni po zakończonej kontroli) należało uznać za dokonane z uchybieniem terminu, co uzasadniało dla strony przyjęcie negatywnych konsekwencji procesowych w toczącym się postępowaniu. Bezspornym przy tym jest, że skarżący przedsiębiorca został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, stosownie do treści art. 48 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.).

Zatem miał on możliwość przygotowania się do niej. Taka kontrola nie jest już zaskoczeniem dla przedsiębiorcy. Znajomość terminu jej przeprowadzenia pozwala na przyjęcie poglądu, że jest to kontrola planowana (wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. o sygn. akt II GSK 218/16). Dokumenty podlegające kontroli winny znajdować się w siedzibie przedsiębiorcy i ich okazanie w dniu kontroli nie powinno sprawiać najmniejszej trudności (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 666/15).

Prawidłowe są również ustalenia i ocena organu w zakresie naruszenia obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy. Dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych w rozporządzeniu nr 561/2006. Okresami składającymi się z nierejestrowanej działalności są zaś okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc dni, w których tenże nie prowadzi pojazdu i nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Dniami nierejestrowanej działalności są okresy, w których kierowca przebywa na urlopie wypoczynkowym i zwolnieniu chorobowym. Jedynie te okresy jako niestanowiące dni zarejestrowanej działalności nie powinny być uwzględniane w przy określaniu zachowania terminu na wczytanie danych z kart kierowców.

Organ odwoławczy przekonująco wyjaśnił, że przy określeniu 28 dniowego terminu na wczytanie danych z karty kierowcy wziąć należy pod uwagę wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, na które składają się dni zarejestrowane automatycznie na kartach kierowców, jako praca lub dyspozycja oraz dni wynikające z zestawień ze oświadczeń kierowców, w których kierowcy mieli czas wolny, odpoczywali lub wykonywali inną prace, a więc nie dni w których nie brali urlopu wypoczynkowego jak również nie byli na zwolnieniu chorobowym. Z akt sprawy wynika, że dane z karty kierowcy S. D. nie były pobrane przez okres 46 dni zarejestrowanej działalności tego kierowcy. Kara za stwierdzone naruszenie została nałożona zgodnie z obowiązującymi przepisami i wyniosła ona w tym przypadku 500 zł (Lp. 6.3. 17 zał. Nr 3 do u.t.d.).

Bezzasadny jest zarzut dotyczący błędnego zastosowania przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1). Podkreślić należy, że z treści znajdującego się w aktach sprawy dowodu rejestracyjnego pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] wynika, iż pojazd ten, wbrew twierdzeniu skarżącego, został po raz pierwszy zarejestrowany w dniu 7 stycznia 2016 r. W dokumencie tym znajduje się także informacja o tym, że niniejszy dowód rejestracyjny wydany został w dniu 29 stycznia 2019 r. Podstawą zastosowania sankcji wskazanych w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stanowiły ustalenia organu Inspekcji Transportu Drogowego w oparciu o wynik kontroli, której ustalenia opierają się przede wszystkim na analizie dokumentacji – w tym wypadku – odnoszącej się do wynikających z odrębnych przepisów urządzeń automatycznie rejestrujących czas aktywności kierowców.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, tachografy są instalowane i użytkowane w pojazdach zarejestrowanych w państwie członkowskim używanych do przewozu drogowego osób lub rzeczy oraz do których zastosowanie ma rozporządzenie (WE) nr 561/2006. Obowiązek zainstalowania tachografu dotyczy zatem pojazdów używanych do wykonywania transportu drogowego.

Wobec powyższego, Sąd jako nieuzasadniony uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., gdyż organ ten rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, zaś zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie, zarówno prawne, jak i faktyczne. Formułując ogólnikowe zarzuty skarżący nie podważył szczegółowych wyliczeń dotyczących wysokości kar za poszczególne stwierdzone w toku kontroli naruszenia. Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że łączna wysokość kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia wynosiła 32.500 zł. Organ odwoławczy błędnie podaje wysokość tej kary (90.250 zł – str. 16 decyzji), co jest oczywistą omyłką w niniejszej sprawie. Z uwagi na ustawowe ograniczenie wymiaru kary, podlegała ona na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. zmniejszeniu do kwoty 15.000 zł, co orzekające organy uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach.

Wbrew argumentom podniesionym w skardze, w sprawie nie zachodziły także okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisów art. 92b oraz art. 92c u.t.d.

Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w okresie przeprowadzonej kontroli, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1. 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:
2. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85;
3. b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym;
4. c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409);
5. 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Według zaś art. 92c ust. 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1. 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2. 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3. 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

W zakresie wskazanych przesłanek zwalniających z odpowiedzialności należało mieć na względzie, że ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b i art. 92c u.t.d. spoczywa każdorazowo wyłącznie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, nie zaś bez jakichkolwiek dowodów jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie.

Sankcje zawarte w przepisie art. 92a ust. 1 u.t.d. dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane. Podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy-przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 6a u.t.d. Zgodnie z tą definicją, wykonującym przewóz drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-4 u.t.d. Tak szerokie ujęcie definicji "wykonującego przewozy drogowe" pozwala na objęcie sankcjami przewidzianymi w art. 92a ustawy wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową naruszają prawo.

Dotyczy to zarówno uprawnionych przewoźników drogowych, działających na podstawie licencji jak i tych, którzy tego przymiotu nie mają, a mimo to wykonują działalność polegającą na transporcie drogowym. Tym samym na gruncie art. 92a ust. 1 u.t.d. za stwierdzone naruszenie odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli podmiot wykonujący działalność zdefiniowaną w powołanym wyżej art. 4 ustawy, tj. przedsiębiorca, nie zaś kierowca, który wykonuje tylko czynność prowadzenia pojazdu.

Dla zwolnienia się z odpowiedzialności za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (czyli zwolnienia od kary pieniężnej), podmiot wykonujący przewóz winien zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy kierowców oraz prawidłowe zasady wynagradzania, a naruszanie wskazanych przepisów przez kierowcę musi być wynikiem takich zdarzeń i okoliczności, na powstanie których podmiot nie miał wpływu lub których nie mógł przewidzieć. Dopiero wówczas spełnione są ustawowe przesłanki zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności za naruszanie przepisów ustawy o transporcie drogowym, która zbliżona jest do odpowiedzialności ukształtowanej na zasadzie ryzyka. Powołane powyżej przepisy przewidują zatem możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wyraźnego wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.

Zatem nie wystarczy jedynie powołanie się na brak winy przedsiębiorstwa, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa, przy czym okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92b i art. 92c u.t.d. przedsiębiorca powinien udowodnić, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwolnić go mogą od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Dlatego też na przedsiębiorcę nałożony został obowiązek wyboru właściwych rozwiązań organizacyjnych dotyczących dyscyplinowania osób wykonujących na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Przedsiębiorcę obciążają zatem kwestie właściwego doboru osób współpracujących, właściwego systemu motywacyjnego, czy szkoleniowego. Wykonywanie przewozu przez kierowcę najczęściej odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę, co nie może jednak oznaczać zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenia, których dopuszcza się kierowca.

Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika.

Należy także stanowczo podkreślić, że to obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad zachowaniem każdego pracownika (w tym nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy). Istotnie, kierowca samodzielnie prowadzi pojazd i wówczas trudno o osobisty nadzór pracodawcy. Tej okoliczności nie można jednak kwalifikować w kategoriach "braku wpływu". Przedsiębiorca ma bowiem obowiązek organizować tak pracę kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu ich pracy. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej typowej sytuacji godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy.

Przedsiębiorca w świetle obowiązujących przepisów jest nie tylko zobowiązany do stworzenia takich warunków pracy kierowców, aby mogli przestrzegać przepisów dotyczących transportu drogowego, ale jest także zobowiązany do świadczenia usług transportowych zgodnie z obowiązującym prawem. Jest przy tym odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają zatem przedsiębiorcę. W konsekwencji powyższych rozważań – w ocenie Sądu – w świetle dokonanych w tej sprawie ustaleń faktycznych należało przyjąć, że skarżący nie zapewnił w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa. Podkreślić raz jeszcze należy, że przedsiębiorca jest odpowiedzialny za działania kierowców i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Ma bowiem możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego, między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy, prowadzonej dokumentacji pojazdów i stosowanie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, właściwych środków dyscyplinujących. Takich działań skarżący w ogóle w tej sprawie nie wykazał.

Podkreślić również należy, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących transport drogowy mają charakter szczególny, gdyż są wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za dopuszczenie do konkretnego naruszenia, określonego zarówno w ustawie o transporcie drogowym oraz innych przepisach krajowych i unijnych jest – co do zasady – oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów, bez wnikania, jakie były tego przyczyny i kto ponosi za to winę. Stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie – nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Organy warunki te spełniły, podobnie jak należycie określiły wynikającą z obowiązujących regulacji wysokość kar za poszczególne naruszenia, których łączna suma wyniosła 15.000 zł.

Wobec bezzasadności zarzutów zawartych w skardze oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu, skargę należało oddalić.

Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.