Uzasadnienie
Zaskarżoną informacją z [...] listopada 2023 r., nr [...] Zarząd Województwa Lubelskiego (dalej jako "instytucja zarządzająca" "lub "organ") nie uwzględnił protestu wniesionego przez P. w B. P. w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu "Nowa jakość kształcenia w P. w B. P." z [...] września 2023 r., nr [...]
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
Wnioskodawca - P. w B. P. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") za pośrednictwem Centralnego Systemu Informatycznego Teleinformatycznego – CST2021 złożył wniosek o dofinansowanie projektu "Nowa jakość kształcenia w P. w B. P." w ramach naboru nr FELU.07.01-IZ.00-001/23, ogłoszonego dla Działania 7.1 Infrastruktura przedszkolna (typ projektu 1,2) Priorytetu VII Lepsza dostępność do usług społecznych i zdrowotnych programu Fundusze dla Lubelskiego 2021-2027.
Instytucja Organizująca Nabór – Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego (dalej jako "ION") w piśmie z 18 września poinformowała wnioskodawcę, że wniosek został przez Komisję Oceny Projektów oceniony negatywnie w zakresie spełnienia kryteriów formalnych poprawności, wskazanych w załączniku nr 5 do Regulaminu wyboru projektów do dofinansowania w sposób konkurencyjny w ramach naboru nr FELU.07.01-IZ.00-001/23, ogłoszonego dla Działania 7.1 Infrastruktura przedszkolna (typ projektu 1,2) Priorytetu VII Lepsza dostępność do usług społecznych i zdrowotnych programu Fundusze dla Lubelskiego 2021-2027 (dalej jako "Regulamin wyboru projektów"), tj. kryteriów:
- 1. "Wniosek o dofinansowanie został sporządzony poprawnie pod względem formalnym";
- 2. "Wniosek o dofinansowanie został sporządzony poprawnie pod względem merytorycznym";
- 5. "Zgodność z warunkami dla pomocy publicznej/pomocy de minimis".
Wskazano, że pismem z 27 lipca 2023 r. wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień/poprawienia złożonego wniosku, jednak wnioskodawca nie dokonał uzupełnienia/poprawy wniosku w następującym zakresie:
- - załączenia brakujących oświadczeń podpisanych podpisem kwalifikowanym, tj. Oświadczenia wnioskodawcy o kwalifikowalności podatku VAT, Oświadczenia o statusie przedsiębiorstwa o spełnieniu kryteriów MŚP, Oświadczenia o komplementarności projektu z uwzględnieniem informacji na temat przedsięwzięć z zakresu wsparcia edukacji przedszkolnej planowanych do realizacji środków EPS+ oraz Oświadczenia o zgodności projektu ze zdiagnozowanymi na poziomie regionu potrzebami określonymi w ramach dokumentu "Mapa potrzeb w zakresie Infrastruktury edukacyjnej i społecznej w województwie lubelskim". Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że wnioskodawca w ramach uzupełnienia wniosku o dofinansowanie dołączył oświadczenia podpisane podpisem zaufanym, a nie kwalifikowanym podpisem elektronicznym, który nie jest tożsamy z podpisem potwierdzonym profilem zaufanym. Oświadczenia złożone w ramach uzupełnienia wniosku podpisane zostały zatem niezgodnie z postanowieniami Rozdziału 3. Podrozdział 3.7 Regulaminu wyboru projektów;
- - występowania pomocy publicznej. Instytucja podniosła, że wnioskodawca składając uzupełnienie do wniosku o dofinansowanie ponownie zaznaczył, że w projekcie występuje pomoc publiczna, pomimo wskazania, że warunek dotyczący zakłócenia konkurencji nie jest spełniony. Wnioskodawca dokonał błędnej analizy projektu pod kątem przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. W projekcie występuje brak spójności pomiędzy zapisami Studium wykonalności (gdzie wskazano, że projekt objęty jest pomocą publiczną) a zapisem wniosku o dofinansowanie, w ramach którego wskazano objęcie projektu pomocą de minimis. Wnioskodawca nie dokonał także poprawy w zakresie, w którym został wezwany do uzupełnienia uzasadnienia o zakres rzeczowy objęty pomocą oraz wskazanie, w jakim zakresie dofinansowania infrastruktura będzie służyła do prowadzenia działalności gospodarczej.
Wnioskodawca wniósł protest od powyższego wyniku oceny.
Zarząd Województwa Lubelskiego nie uwzględnił protestu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu organ podniósł, że zgodnie z pkt 13 Podrozdziału 3.7 Regulaminu wyboru projektów, oświadczenia składane wraz z wnioskiem o dofinansowanie w zakładce "Załączniki" muszą zostać podpisane przy pomocy podpisu kwalifikowanego. Również z Wytycznych Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej dotyczących wyboru projektów na lata 2021-2027 z 12 października 2022 r. (dalej jako "Wytyczne dotyczące wyboru projektów") wynika wprost, że oświadczenia załączone do wniosku powinny zostać podpisane podpisem kwalifikowanym.
Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy Studium wykonalności a wnioskiem o dofinansowanie w zakresie występowania w projekcie pomocy de minimis oraz testu pomocy publicznej przeprowadzonego w Studium Wykonalności, organ stwierdził, że wnioskodawca nie poprawił w Studium wykonalności, Rozdział 3 -Test pomocy publicznej, informacji zawartych w komórce E316. Organ podkreślił, że wyjaśnienia wnioskodawcy przedstawione w piśmie z 9 sierpnia 2023 r. oraz proteście nie wskazywały na zgłoszenie instytucji organizującej nabór problemu związanego z wypełnieniem komórki E316 pliku Studium wykonalności 7.1.
Instytucja zarządzająca wskazała na brak spójności Studium wykonalności i wniosku o dofinansowanie w zakresie występowania w projekcie pomocy de minimis oraz testu pomocy publicznej. W Studium wykonalności wnioskodawca wskazał, że projekt objęty jest pomocą publiczną, natomiast we wniosku o dofinansowanie, że projekt objęty jest pomocą de minimis. Organ stwierdził, że umożliwienie kolejnych poprawek w Studium wykonalności w zakresie testu pomocy publicznej stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego:
- - art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, tj. prawa do dobrej administracji, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1, art. 9 ust. 2 lit. (b), art. 19 lit. (b), (c) Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, poprzez niezastosowanie zasady celowości konkursu, a weryfikowanie wyłącznie technicznych aspektów wniosku, podczas gdy okoliczności w sprawie wskazują, że możliwe było konwalidowanie podpisu zaufanego i własnoręcznego i uznanie, że podpis zaufany ma ten sam skutek co podpisanie kwalifikowanym podpisem elektronicznym, gdyż nie doszło do wad oświadczenia woli;
- - art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez używanie wadliwego systemu informatycznego CST2021 i w konsekwencji nieuznanie odwołania w zakresie błędów w formularzach Studium wykonalności, które polegały na niemożliwości zapisu pliku lub jego wypełnieniu, skutkiem czego beneficjenci pracując na tych samych wadliwych narzędziach informatycznych zostali odmiennie ocenieni, co stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej i narusza prawo obywateli UE do dobrej administracji;
- - błędne zastosowanie art. 47 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1079 z późn zm.), dalej jako "ustawa wdrożeniowa", w związku z pkt 8 podrozdziału 3.7 Wytycznych, poprzez nieuwzględnienie przez organ własnoręcznie podpisanego wniosku i oświadczeń wnioskodawcy, a następnie wniosku i oświadczeń, podpisanych podpisem zaufanym, w sytuacji gdy art. 47 nie określa wymogu składania oświadczeń w formie kwalifikowanego podpisu elektronicznego, zaś Wytyczne w podrozdziale 3.7 pkt 8 nie stanowią, że załącznik musi być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym pod rygorem nieważności lub nieuwzględnienia wniosku, skutkiem czego nie uznano własnoręcznego podpisu i podpisu zaufanego wnioskodawcy, co stanowiło naruszenie zasady równego traktowania wnioskodawców oraz zasady równości szans i niedyskryminacji;
- - art. 72 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 8 podrozdziału 3.7 Wytycznych, poprzez jego niezastosowanie per analogiam, w sytuacji gdy Wytyczne powołują się na art 47 ustawy wdrożeniowej, który nie stanowi, że oświadczenia powinny być opatrzone podpisem kwalifikowanym elektronicznym, skutkiem czego organ błędnie uznał, że nie można konwalidować braku podpisu wniosku kwalifikowanym podpisem elektronicznym w drodze uznania, że podpis zaufany połączony z weryfikacją telefoniczną i mailową również wypełnia cel identyfikacji podmiotu i treści jego oświadczenia woli;
- - pkt 12 i pkt 13 Podrozdziału 3.7 Regulaminu wyboru projektów, stanowiącym, że zgodnie z art. 47 ustawy wdrożeniowej, organ może wymagać oświadczeń podpisanych zgodnie z pkt 8 podrozdziału Wytycznych - w sytuacji, w której w aktach prawnych występuje kolizja przepisów i akt wyższego rzędu nie wymaga pod rygorem nieważności zachowania formy kwalifikowanego podpisu elektronicznego - zaś w art. 72 ust. 2 dopuszcza on zarówno formę podpisu własnoręcznego, jak i podpisu zaufanego.
Skarżący wniósł o uchylenie informacji o rozstrzygnięciu protestu i zobowiązanie instytucji zarządzającej do wydania pozytywnej oceny wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł również o: 1) przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi, 2) zobowiązanie organu do przedłożenia oryginałów wszelkich dokumentów znajdujących się w ich dyspozycji i związanych z niniejszą sprawą, 3) przesłuchanie w charakterze świadka G. W. oraz wysłuchanie strony skarżącej na okoliczność wykazania faktu dopełnienia przez stronę skarżącą warunków formalnych i merytorycznych wniosku o dofinansowanie, wadliwości systemu informatycznego CST2021 i występowania istotnych błędów podczas użytkowania formularza studium wykonalności skutkującymi niezawinionymi przez stronę skarżącą brakami we wniosku, nierównego traktowania beneficjentów, nierefundowania przez organ kosztów zakupu kwalifikowanego podpisu elektronicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli jest informacja Zarządu Województwa Lubelskiego o nieuwzględnieniu protestu skarżącego wniesionego w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu "Nowa jakość kształcenia w P. w B. P.".
Ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania określa ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r., z późn. 1079 z późn. zm.), dalej jako "ustawa wdrożeniowa" lub "ustawa".
Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Właściwa instytucja wybiera projekty do dofinansowania w sposób konkurencyjny lub niekonkurencyjny (art. 44 ust. 1 ustawy).
W świetle art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (ust. 2).
Przepis art. 50 ustawy stanowi, że w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu (ust. 1).
Zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy, warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest: 1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz 2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom. Udostępnienie regulaminu wyboru projektów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów następuje w formie ogłoszenia o naborze upublicznianego na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu (ust. 3).
Regulamin wyboru projektów określa m.in. kryteria wyboru projektów (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej), właściwy system teleinformatyczny, w którym można złożyć wniosek o dofinansowanie projektu, oraz sposób dostępu do formularza wniosku o dofinansowanie projektu (art. 51 ust. 1 pkt 5), załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu, o ile wymagane jest ich złożenie, oraz sposób, formę i termin ich przedłożenia (art. 51 ust. 1 pkt 7), zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie wniosków o dofinansowanie projektu (art. 51 ust. 1 pkt 8).
Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy, wnioski o dofinansowanie projektu składane są za pośrednictwem systemu teleinformatycznego.
Z przytoczonych powyżej unormowań wynika, że ocena projektów jest dokonywana w oparciu o publicznie dostępną dokumentację, stanowiącą również podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem oceny projektu przez właściwą instytucję.
Przystępując do naboru wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone przez instytucję organizującą nabór.
W niniejszej sprawie wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie projektu w ramach naboru nr FELU.07.01-IZ.00-001/23, ogłoszonego dla Działania 7.1 Infrastruktura przedszkolna (typ projektu 1,2) Priorytetu VII Lepsza dostępność do usług społecznych i zdrowotnych programu Fundusze dla Lubelskiego 2021-2027.
W skład dokumentacji naboru wniosków o dofinansowanie projektu wchodził regulamin konkursu, stanowiący Załącznik do uchwały Nr CDLIX/8096/2023 Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 9 maja 2023 r. zatytułowany "Regulamin wyboru projektów do dofinansowania w sposób konkurencyjny w ramach naboru nr FELU. 07.01-IZ.00-001/23 Działania 7.1 Infrastruktura przedszkolna (typ projektu 1,2) Priorytetu VII Lepsza dostępność do usług społecznych i zdrowotnych programu Fundusze dla Lubelskiego 2021-2027" (dalej jako "Regulamin wyboru projektów").
W rozdziale 3 Regulaminu wyboru projektów zatytułowanym "Informacje o naborze", w pkt 3.7. określono termin, formę i miejsce składania wniosków o dofinansowanie. Zgodnie z pkt 3.7.1, nabór wniosków o dofinansowanie projektów prowadzony jest w systemie teleinformatycznym CST2021, w aplikacji WOD2021. Wnioski o dofinansowanie projektu składane są za pośrednictwem systemu teleinformatycznego CST2021 w aplikacji WOD2021, udostępnianym pod adresem https://wod.cst2021.gov.pl. Wniosek składany jest wyłącznie w formie elektronicznej. Oznacza to, że IZ FEL nie może przyjąć wniosku złożonego w inny sposób, w tym w postaci papierowej, zgodnie z art. 52 ust 1 ustawy wdrożeniowej. Instrukcja wypełniania wniosku dostępna jest pod adresem: Instrukcje CST2021 - WOD2021. Za moment złożenia wniosku o dofinansowanie uznawana jest data widniejąca na potwierdzeniu wpływu do systemu, w aplikacji WOD2021 (pkt 3.7.5).
Do wniosku o dofinansowanie projektu należy dołączyć załączniki, których wykaz stanowi załącznik nr 2 do Regulaminu. Dokumenty te obowiązują wnioskodawcę oraz wszystkich partnerów współrealizujących projekt i powinny zostać przygotowane zgodnie z zasadami określonymi w Instrukcji wypełniania załączników, stanowiącej załącznik nr 3 do niniejszego Regulaminu (pkt 3.7.8). Oświadczenia składane wraz z wnioskiem o dofinansowanie, w zakładce "Załączniki", muszą zostać podpisane zgodnie z pkt 8 podrozdziału 3.7 Wytycznych ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego dotyczących wyboru projektów na lata 2021-2027, tj. przy pomocy podpisu kwalifikowanego (pkt 3.7.13).
Zgodnie z pkt 3.8.2 Regulaminu, wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek tylko na wezwanie instytucji zarządzającej. Wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia wniosku przekazywane jest wnioskodawcy drogą elektroniczną, poprzez system CST2021, aplikację WOD2021. Termin wskazany w wezwaniu liczy się od dnia następującego po dniu przekazania wezwania wnioskodawcy (pkt 3.8.4).
Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca wezwany został do uzupełnienia/poprawy wniosku poprzez:
- - załączenie brakujących oświadczeń podpisanych podpisem kwalifikowanym, tj. Oświadczenia wnioskodawcy o kwalifikowalności podatku VAT, Oświadczenia o statusie przedsiębiorstwa o spełnieniu kryteriów MŚP, Oświadczenia o komplementarności projektu z uwzględnieniem informacji na temat przedsięwzięć z zakresu wsparcia edukacji przedszkolnej planowanych do realizacji środków EPS+ oraz Oświadczenia o zgodności projektu ze zdiagnozowanymi na poziomie regionu potrzebami określonymi w ramach dokumentu "Mapa potrzeb w zakresie Infrastruktury edukacyjnej i społecznej w województwie lubelskim";
- - poprawienie informacji zawartych w Studium wykonalności, rozdział 3 - Test pomocy publicznej.
Sąd podziela stanowisko organu, że wnioskodawca - mimo wezwania do uzupełnienia/poprawienia wniosku - nie usunął wszystkich braków wniosku, co w konsekwencji dawało podstawę negatywnej oceny projektu.
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca w wyniku uzupełnienia/poprawy wniosku o dofinansowanie złożył oświadczenia podpisane podpisem zaufanym. Wprawdzie wykonując wezwanie wnioskodawca stwierdził, że składa załączniki podpisane podpisem kwalifikowanym, jednak jak wynika z akt sprawy, w rzeczywistości był to podpis zaufany, czego wnioskodawca ostatecznie nie zakwestionował, nie zgodził się jedynie z uznaniem tego podpisu za niespełniający wymogów Regulaminu.
Instytucja zarządzająca stwierdziła, że złożone przez wnioskodawcę oświadczenia podpisane podpisem zaufanym, zostały podpisane niezgodnie z zasadami wynikającymi z rozdziału 3 pkt 3.7 Regulaminu. Organ wskazał, powołując się na wyżej wymienione postanowienia Regulaminu wyboru projektów, że oświadczenia składane wraz z wnioskiem o dofinansowanie, muszą zostać podpisane przy pomocy podpisu kwalifikowanego, zgodnie z pkt 8 rozdziału 3.7 "Wytycznych Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej dotyczących wyboru projektów na 2021 – 2027" (dalej jako "Wytyczne wyboru projektów" lub "Wytyczne").
Skarżący uważa natomiast, że podpisanie oświadczeń podpisem zaufanym jest prawidłowe. Zdaniem skarżącego ani Regulamin wyboru projektów ani Wytyczne wyboru projektów nie zastrzegają formy podpisu kwalifikowanego pod rygorem nieważności lub nieuwzględnienia wniosku. Również z ustawy wdrożeniowej nie wynika wprost zakaz używania podpisu zaufanego.
W ocenie sądu prawidłowe jest stanowisko i argumentacja organu, że oświadczenia składane wraz z wnioskiem o dofinansowanie podpisuje się elektronicznym podpisem kwalifikowanym.
Prawidłowo odwołał się organ do postanowień Regulaminu wyboru projektów i Wytycznych wyboru projektów. Ustawa wdrożeniowa nie określa bowiem formy składanych oświadczeń. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy, w toku postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, w toku procedury odwoławczej oraz przy udzielaniu dofinansowania właściwa instytucja może wymagać złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, niezbędnych do oceny projektu lub objęcia go dofinansowaniem. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy, oświadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Oświadczenia zawierają klauzulę następującej treści: "Jestem świadomy/świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych oświadczeń". Klauzula ta zastępuje pouczenie właściwej instytucji o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.
Ustawa zawiera zatem tylko wymóg zawarcia w oświadczeniu klauzuli o odpowiedzialności karnej, nie określa jednak, w jakiej formie oświadczenie wraz z klauzulą powinno zostać złożone, w szczególności w jaki sposób powinno zostać podpisane.
Uregulowanie tej kwestii pozostawione zostało instytucji zarządzającej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 7 ustawy, regulamin wyboru projektów (przyjęty przez instytucje zarządzającą na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy) określa załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu, o ile wymagane jest ich złożenie, oraz sposób, formę i termin ich przedłożenia.
Zgodnie z pkt 3.7.13 Regulaminu, oświadczenia składane wraz z wnioskiem o dofinansowanie, w zakładce "Załączniki", muszą zostać podpisane zgodnie z pkt 8 rozdziału 3.7 Wytycznych Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej dotyczących wyboru projektów na 2021 – 2027, tj. przy pomocy podpisu kwalifikowanego.
Wytyczne, do których odwołuje się regulamin, określają ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy, skierowane są do instytucji uczestniczących w realizacji programów oraz stosowane przez te instytucje (art. 2 pkt 38 ustawy wdrożeniowej). Do wydania wytycznych wyboru projektów upoważniony został minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wdrożeniowej).
Wymogi dotyczące oświadczeń zawarte są w Podrozdziale 3.7. Wytycznych, zatytułowanym "Oświadczenia". Zgodnie z pkt 3.7.8 Wytycznych, oświadczenie w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej może zostać złożone z wykorzystaniem aplikacji WOD2021. Musi być ono załącznikiem do wniosku o dofinansowanie. Załącznik taki musi być opatrzony podpisem kwalifikowanym. Z kolei w pkt 3.7.9 zawarte jest postanowienie, że oświadczenia, które zostaną złożone za pomocą wbudowanej funkcjonalności "Oświadczenia" aplikacji WOD2021, nie mogą zostać podpisane, a więc nie spełnią jednego z warunków wskazanych w pkt 6. W związku z tym nie spełnią warunków przewidzianych dla oświadczeń w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Z Wytycznych wynika zatem wprost i w sposób niebudzący wątpliwości, że oświadczenia składane jako załączniki do wniosku muszą zostać podpisane podpisem kwalifikowanym. Taki też wymóg przewidziany został przez instytucję zarządzającą w Regulaminie wyboru projektów, odwołującym się w tym zakresie do pkt 8 podrozdziału 3.7 Wytycznych. Tylko taki podpis zapewni zgodność składanych oświadczeń z przepisami ustawy wdrożeniowej. Oświadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, składane są bowiem pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Jest więc oczywiste, że tego rodzaju oświadczenia muszą być podpisane, co wobec składania oświadczeń w formie elektronicznej wymaga zastosowania podpisu kwalifikowanego.
W "Wykazie skrótów i pojęć" Regulaminu znajduje się definicja pojęcia "kwalifikowany podpis elektroniczny". Zgodnie z definicją, kwalifikowany podpis elektroniczny, to podpis elektroniczny w rozumieniu art. 3 pkt. 12 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (Dz. U. UE L z dnia 28 sierpnia 2014 r. Nr 257, str. 73), który jest unikalnie przyporządkowany podpisującemu, umożliwia ustalenie tożsamości podpisującego, jest składany przy użyciu danych służących do składania podpisu elektronicznego, których podpisujący może, z dużą dozą pewności, użyć pod wyłączną swoją kontrolą, jest powiązany z danymi podpisanymi w taki sposób, że każda późniejsza zmiana danych jest rozpoznawalna, składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego, opierający się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego.
Kwalifikowany podpis elektroniczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 rozporządzenia nr 910/2014 oznacza zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. Kwalifikowany certyfikat podpisu elektronicznego oznacza zaś certyfikat podpisu elektronicznego, który jest wydawany przez kwalifikowanego dostawcę usług zaufania i spełnia wymogi określone w załączniku I (art. 3 pkt 15 rozporządzenia Nr 910/2014).
Rację ma instytucja zarządzająca, że podpis zaufany nie jest tożsamy z kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Zasady świadczenia usługi podpisu zaufanego i funkcjonowania elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP) określa ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r., poz. 57). Profil zaufany to środek identyfikacji elektronicznej zawierający zestaw danych identyfikujących i opisujących osobę fizyczną, która posiada pełną albo ograniczoną zdolność do czynności prawnych, który został wydany w sposób, o którym mowa w art. 20c albo art. 20cb (art. 3 pkt 14 omawianej ustawy). Podpisem zaufanym jest natomiast podpis elektroniczny, którego autentyczność i integralność są zapewniane przy użyciu pieczęci elektronicznej ministra właściwego do spraw informatyzacji, zawierający: a) dane identyfikujące osobę, ustalone na podstawie środka identyfikacji elektronicznej wydanego w systemie, o którym mowa w art. 20aa pkt 1; obejmujące: – imię (imiona), – nazwisko, – numer PESEL; b) identyfikator środka identyfikacji elektronicznej, przy użyciu którego został złożony; c) czas jego złożenia (art. 3 pkt 14a ustawy).
Podpis zaufany jest integralną częścią profilu zaufanego, który ma zastosowanie wyłącznie do załatwiania spraw urzędowych online i służy do kontaktów z administracją publiczną. Kwalifikowany podpis elektroniczny to, jak już wyżej wskazano, zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego. Kwalifikowany podpis elektroniczny ma taką moc prawną jak podpis własnoręczny. Podpis ten ma szersze zastosowanie niż podpis zaufany, ponieważ poza jego użyciem do załatwiania spraw urzędowych, możne służyć przykładowo do zawierania umów cywilno-prawnych lub przesyłania faktur elektronicznych drogą online. Różnice między podpisem kwalifikowanym a podpisem zaufanym są istotne i jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, wnioskodawca bezpodstawnie utożsamia oba rodzaje podpisów.
Z omówionej wyżej dokumentacji naboru wniosków o dofinansowanie w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że oświadczenia składane z wnioskiem o dofinansowanie muszą być podpisane przy pomocy kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Strona skarżąca, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, w istocie polemizuje z warunkami i zasadami wyboru projektów określonymi w regulaminie i wytycznych.
Błędna jest argumentacja strony skarżącej, że skoro ustawa wdrożeniowa nie przewiduje wprost zakazu używania podpisu zaufanego, to niedopuszczalne jest nieuznawanie tego podpisu przez instytucję zarządzającą. Nie jest także uzasadniona argumentacja skargi dotycząca hierarchii aktów prawnych i kolizji wytycznych z ustawą wdrożeniową. Błędne jest również odwoływanie się do art. 72 ustawy wdrożeniowej, który dotyczy procedury odwoławczej, a nie wymogów wniosku i załączników. Jak już była o tym mowa wyżej, forma i zasady podpisywania załączników do wniosku określone zostały w regulaminie, który jest dla beneficjentów wiążący. Z ustawy wynika, że wnioski o dofinansowanie są składane za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (art. 52 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie w Regulaminie wyboru projektów, do którego wyraźnie odsyła ustawa wdrożeniowa, jasno wskazano, w jakim systemie jest prowadzony nabór wniosków oraz w jakiej formie jest składany wniosek oraz załączniki do wniosku (rozdział 3.7 Regulaminu). Z Regulaminu jednoznacznie wynika, że oświadczenia składane wraz z wnioskiem o dofinansowanie muszą być podpisane elektronicznym podpisem kwalifikowanym.
Błędne jest także stanowisko skarżącego, że organ powinien był konwalidować brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego, kierując się zasadą celowości konkursu. Zdaniem skarżącego organ mógł skutecznie zidentyfikować wnioskodawcę, znał treść oświadczeń składanych przez wnioskodawcę, nic nie stało zatem na przeszkodzie do przyjęcia wniosku do dalszego etapu oceny. W istocie więc skarżący domaga się odstąpienia przez instytucję zarządzającą od stosowania w stosunku do skarżącego wymogów określonych w regulaminie i mających zastosowanie do wszystkich beneficjentów na równych zasadach. Stanowiłoby to naruszenie zasady równego traktowania wnioskodawców, określonej w art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez komitet monitorujący umożliwiają ocenę projektu i stosowanie do wszystkich wniosków takich samych zasad i wymogów. Odstąpieniem od tych zasad i wymogów "w celu realizacji polityki zwiększenia dostępności usług wczesnoszkolnych na terenach przygranicznych i dla dzieci z niepełnosprawnościami", jak tego domaga się skarżący jest niedopuszczalne. Przyznanie dofinansowania nie zostało pozostawione uznaniu organu. Każdy projekt wybrany do dofinansowania musi spełniać kryteria wyboru. Zarzut, że organ dokonuje zbyt szczegółowej weryfikacji podmiotów ubiegających się o dofinansowanie jest w świetle obowiązujących unormowań całkowicie bezpodstawny.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wymóg podpisania oświadczenia podpisem kwalifikowanym jest wymogiem nadmiernym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 910/2014, kwalifikowany podpis elektroniczny ma skutek prawny równoważny podpisowi własnoręcznemu. Taki sam skutek przewiduje Kodeks cywilny, który w art. 781 stanowi, że do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wymagane w sprawie niniejszej oświadczenia, stanowiące załączniki do wniosku, składane są w formie elektronicznej pod rygorem odpowiedzialności karnej, więc uzasadnione jest zastosowanie wymogu podpisu kwalifikowanego, spełniającego wymogi określone w rozporządzeniu nr 910/2014.
Bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżącego na przepisy rozporządzenia nr 910/2014 w celu wykazania, że podpis zaufany jest honorowany przez organy administracji publicznej. Okoliczność ta jest bez znaczenia o tyle, że wprowadzając wymóg podpisu kwalifikowanego, a więc zaawansowanego podpisu elektronicznego, Wytyczne wyboru projektów i Regulamin wyboru projektów wyłączyły podpisanie oświadczeń podpisem zaufanym.
Chybiona jest także argumentacja dotycząca kosztów podpisu kwalifikowanego. Koszt uzyskania podpisu mógł być bowiem wliczony do kosztów kwalifikowalnych projektu. Twierdzenie wnioskodawcy, że koszt ten na pewno nie zostałby zrefundowany przez organ jest całkowicie bezpodstawne, skoro wnioskodawca nie poniósł kosztu zakupu podpisu kwalifikowanego i wydatku tego nie umieścił w kosztach kwalifikowalnych projektu.
Odnosząc się do kwestii poprawy wniosku w zakresie pomocy publicznej i pomocy de minimis, stwierdzić należy, że strona skarżąca została wezwana do uzupełnienia/poprawy wniosku w zakresie pomocy publicznej i pomocy de minimis w części dotyczącej Studium wykonalności, rozdział 3 Test pomocy publicznej poprzez:
- - weryfikację odpowiedzi wskazanej w pytaniu: czy w projekcie występuje pomoc publiczna (w zakresie wskazania, czy warunek jest spełniony), wraz z korektą opisu regulacji prawnych;
- - weryfikację odpowiedzi wskazanej w pytaniu: czy w efekcie transferu zasobów publicznych występuje lub może wystąpić zakłócenie konkurencji, (zgodnie z orzecznictwem europejskim wsparcie infrastruktury przedszkolnej nie zaburza wewnętrznej konkurencji na rynku unijnym, co implikuje objęcie projektu pomocą de minimis);
- - uzupełnienie uzasadnienia w pytaniu dotyczącym występowania pomocy de minimis w projekcie o zakres rzeczowy objęty tym przeznaczeniem pomocy oraz wskazanie, w jakim zakresie dofinansowania infrastruktura będzie służyła do prowadzenia działalności gospodarczej. Organ jednocześnie w wezwaniu wskazał, że w formularzu Studium wykonalności w rozdziale 3 Test pomocy publicznej, w pytaniu "Czy w projekcie występuje pomoc publiczna?" strona wybrała opcję "tak", podczas gdy należy wybrać opcję "nie".
Ze znajdującego się w aktach sprawy Studium wykonalności, stanowiącego załącznik nr 2 do wniosku o dofinansowanie wynika, jak słusznie stwierdził organ, że pomimo wezwania, strona nie poprawiła informacji zawartych w komórce E316, zawierającej pytanie "Czy w projekcie występuje pomoc publiczna?". Nie zmieniono zaznaczonej opcji "tak" na "nie", zgodnie z wezwaniem. Powyższe powodowało, że brak jest spójności pomiędzy zapisami Studium wykonalności (rozdział 3 Test pomocy publicznej), gdzie strona skarżąca wskazała, że w projekcie występuje pomoc publiczna a zapisami wniosku o dofinansowanie, w którym strona wskazała, że projekt jest objęty pomocą de minimis.
Strona skarżąca w proteście i w skardze podnosiła, że dokonała zmian związanych z wypełnieniem komórki E316 w omawianym wyżej zakresie zgodnie z zaleceniami Komisji Oceny Projektów, jednak zmiany te nie zostały zapisane w formularzu Studium wykonalności. Wskazała na wadliwe działanie narzędzia informatycznego generującego formularze. Z akt sprawy wynika jednak, co też sama strona przyznaje w skardze, że nie zgłaszano Instytucji Organizującej Nabór problemów związanych z wypełnieniem komórki E316 Studium wykonalności czy też innych błędów lub wad formularza. Twierdzenia o wadliwym działaniu systemu, niepoparte dowodami, są zatem gołosłowne. W tym miejscu, wobec zgłoszenia w skardze dowodu z przesłuchania świadka i strony na okoliczność wadliwego działania systemu, wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), sąd administracyjny nie przeprowadza dowodów z zeznań świadków ani przesłuchania stron. Sąd ocenia zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych na podstawie akt sprawy.
Zgodnie z rozdziałem 5 pkt 5.1.2 Regulaminu, ocena formalna przeprowadzana jest metodą zerojedynkową na podstawie kryteriów oceny formalnej projektów. Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 7.1 Infrastruktura przedszkola typu 1,2 programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027 stanowią załącznik nr 5 do Regulaminu wyboru projektów. Kryteria formalne poprawności oraz kryteria formalne specyficzne to kryteria obligatoryjne, których spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania (pkt 5.1.7 zdanie pierwsze). Stosownie do rozdziału 5 pkt 5.1.12 Regulaminu, niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich uzupełnień/poprawek wskazanych w wezwaniu, o którym mowa w pkt 9, dokonanie nieprawidłowych uzupełnień/poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryteriów za spełnione) stanowi podstawę negatywnej oceny projektu. W takim przypadku przedmiotem oceny jest wersja wniosku uwzględniająca dokonane uzupełnienia lub poprawę, pomimo że są niezgodne z zakresem wezwania.
Z opisu kryterium 1. "Wniosek o dofinansowanie został sporządzony poprawnie pod względem formalnym" wynika, że jest kryterium obligatoryjne, które uznaje się za spełnione, jeżeli wniosek o dofinansowanie wraz ze wszystkimi wymaganymi w Regulaminie wyboru projektów załącznikami nie zawierają błędów o charakterze formalnym (odpowiedź na wszystkie pytania cząstkowe "tak"). W ramach kryterium ocenie podlega m.in.: czy oświadczenia złożone wraz z wnioskiem o dofinansowanie w systemie teleinformatycznym zostały podpisane zgodnie z pkt 8 podrozdziału 3.7 Wytycznych ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego dotyczących wyboru projektów na lata 2021-2027 ? Przyznanie wartości "nie" przynajmniej w jednym pytaniu cząstkowym (po jednokrotnym złożeniu uzupełnień i/lub wyjaśnień) oznacza, iż kryterium nie jest spełnione. Niespełnienie kryterium dyskwalifikuje projekt ze wsparcia.
Kryterium 2. "Wniosek o dofinansowanie został sporządzony poprawnie pod względem merytorycznym" również jest kryterium obligatoryjnym. Kryterium uznaje się za spełnione, jeżeli wniosek o dofinansowanie wraz ze wszystkimi wymaganymi w Regulaminie wyboru projektów załącznikami został sporządzony zgodnie z wymaganiami Regulaminu wyboru projektów oraz przepisami prawa (odpowiedź na wszystkie pytania cząstkowe "tak" lub "tak" i "nie dotyczy"). Przyznanie wartości "nie" przynajmniej w jednym pytaniu cząstkowym (po jednokrotnym złożeniu uzupełnień i/lub wyjaśnień) oznacza, iż kryterium nie jest spełnione. Niespełnienie kryterium dyskwalifikuje projekt ze wsparcia.
Wniosek strony skarżącej został również negatywnie oceniony w zakresie spełnienia kryterium formalnego poprawności 5. "Zgodność z warunkami dla pomocy publicznej/pomocy de minimis". Kryterium zostanie zweryfikowane na podstawie zapisów we wniosku o dofinansowanie projektu i załączników do wniosku składanej wraz z wnioskiem o dofinansowanie na etapie aplikowania o środki. Kryterium uznaje się za spełnione, jeżeli projekt realizowany jest w zgodzie z warunkami dla pomocy publicznej/ pomocy de minimis (odpowiedź na wszystkie pytania cząstkowe "tak" i/lub "nie dotyczy"). Jest to kryterium obligatoryjne i jego niespełnienie dyskwalifikuje projekt ze wsparcia.
Skoro strona skarżąca, nie poprawiła załączników do wniosku zgodnie z wezwaniem i nie złożyła ich podpisanych elektronicznym podpisem kwalifikowanym oraz nie poprawiła Studium wykonalności w zakresie testu pomocy publicznej, to prawidłowo organ uznał, że nie zostały spełnione kryteria formalne poprawności w punktach: 1. Wniosek o dofinansowanie został sporządzony poprawnie pod względem formalnym;
- 2. Wniosek o dofinansowanie został sporządzony poprawnie pod względem merytorycznym;
- 5. Zgodność z warunkami dla pomocy publicznej/ pomocy de minimis i negatywnie ocenił projekt, na podstawie rozdziału 5 pkt 5.1.12 Regulaminu wyboru projektów.
Zgodnie z pkt 5.1.7 regulaminu, w ramach oceny w oparciu o kryteria formalne poprawności istnieje możliwość jednokrotnego poprawiania/uzupełniania wniosku. Wnioskodawca nie mógł więc zostać ponownie wezwany do złożenia prawidłowo podpisanych załączników i poprawienia Studium wykonalności.
W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów art. 47 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt 8 podrozdziału 3.7 Wytycznych oraz pkt 12 i pkt 13 rozdziału 3.7 Regulaminu wyboru projektów nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie mogły być także uwzględnione zarzuty naruszenia art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, tj. prawa do dobrej administracji, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażającego zasadę równości wobec prawa i zasadę niedyskryminacji oraz naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, która nie była w sprawie stosowana.
Podsumowując stwierdzić należy, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a przeprowadzona przez organ ocena projektu nie narusza prawa.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.