Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) decyzją z (...) czerwca 2013 r., znak (...) po rozpatrzeniu odwołania A od decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 2013 r., znak (...) orzekającej o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu A prawa jazdy kategorii B – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 519/09. W wyżej wymienionym wyroku WSA w Łodzi, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07, odmówił zastosowania przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.), dalej: ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z uwagi na to, że jest niezgodny z Konstytucją. Sąd wyjaśnił, że powyższy przepis zawiera normę analogiczną do zamieszczonej w przepisie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej uznanej za niezgodną z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, naruszającą zasadę sprawiedliwej procedury i zasadę proporcjonalności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na uwadze zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa oraz potrzebę ujednolicenia wykładni przepisów prawa uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej (...) zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez niesłuszne niezastosowanie wskazanego przepisu w stanie faktycznym jednoznacznie realizującym dyspozycję wyżej wymienionego przepisu. Zarzucił również naruszenie art. 87 ust. 1 i art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez niezgodną z normami konstytucyjnymi i pozbawioną podstawy prawnej odmowę zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) obowiązującej normy prawnej – przepisu art. 5 ust. 5 ustawy pomocy osobom uprawnionym do alimentów i nieuprawnione stwierdzenie niekonstytucyjności powyższej normy prawnej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący podkreślił, że w wyroku z 22 września 2009 r., sygn. akt P 47/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W niniejszej sprawie zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 3 i ust. 5 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Trybunał Konstytucyjny nie dokonywał oceny konstytucyjności wyżej wymienionych przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a zatem przepisy te obowiązują i powinny być respektowane przez organy stosujące prawo. Kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją posiada Trybunał Konstytucyjny, a brak jego orzeczenia w tym przedmiocie oznacza domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) w sposób nieuprawniony odmówiło zatem w niniejszej sprawie zastosowania przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stwierdzając, że przepis ten zawiera normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i przez to jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Skarżący podkreślił, że organy administracji nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Brak możliwości odstąpienia od zastosowania obowiązującej normy prawnej potwierdza przepis art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), zgodnie z którym przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności.
W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) rozpoznawało odwołanie od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228). Przepis ten stanowi, że na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z kolei przepis art. 5 ust. 3b, do którego odsyła przepis art. 5 ust. 5 stanowi, że jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.).
Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że dłużnik uznany został decyzją ostateczną za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, w związku z czym właściwy organ złożył wniosek o zatrzymanie dłużnikowi prawa jazdy i skierował wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kodeksu karnego.
Rozpoznając odwołanie dłużnika od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 r. Powołanie tego przepisu nastąpiło prawdopodobnie omyłkowo. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że po nowelizacji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r., dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), przesłanki wniosku o zatrzymanie prawa jazdy określone zostały w art. 5 ust. 3b, natomiast przepis art. 5 ust. 3, regulujący poprzednio tę kwestię, dotyczy wszczęcia postępowania w przedmiocie uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Następnie Kolegium zacytowało bardzo obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2010 r. (sygn. akt III SA/Łd 519/09), który odmówił zastosowania art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z uwagi na stwierdzenie przez sąd niekonstytucyjności tego przepisu. Przypomnieć w związku z tym należy, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązywała ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), która w przepisie art. 5 przewidywała unormowania analogiczne do regulacji z art. 5 ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. W wyroku z dnia 22 września 2009 r. (P 46/07) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z uwagi na to, że w dacie orzekania przez Trybunał obowiązywała już ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Trybunał podkreślił, że wprawdzie jego orzeczenie dotyczy tylko art. 5 ustawy z 2005 r., jednak nie sposób nie dostrzec, że nowa ustawa zawiera unormowania analogiczne do zakwestionowanego art. 5 ustawy z 2005 r.
Po wyroku Trybunału zapadło kilka orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (m.in. cytowany obszernie przez Kolegium wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie III SA/Łd 519/09 oraz wyroki tego Sądu z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie III SA/Łd 40/11 i z dnia 5 października 2010 r. w sprawie III SA/Łd 333/10, także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy - z dnia 6 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/Bd 662/09, w Poznaniu - z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie II SA/Po 187/10, w Rzeszowie - z dnia 7 września 2011 r. w sprawie II SA/Rz 374/11 i w Warszawie - z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 455/13), w których sądy odmówiły zastosowania przepisu art. 5 ust. 5 nowej ustawy z uwagi na jego oczywistą niezgodność z Konstytucją. W wyroku z dnia 7 września 2011 r. w sprawie II SA/Rz 374/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że porównanie rozwiązań zawartych w ustawie z 2005 r. i w ustawie z 2007 r. prowadzi do wniosku, że obecna regulacja mieści rozwiązania analogiczne do zawartych w zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny art. 5 ustawy z 2005 r., co oznacza, że występuje w tym przypadku tzw. wtórna niekonstytucyjność przepisu, polegającą na powtórzeniu przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważał, czy sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu ustawy w razie stwierdzenia jej tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Powołując się na przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz wyrażane w orzecznictwie i doktrynie poglądy o dopuszczalności odmowy przez sąd administracyjny zastosowania przepisu ustawy, w szczególności w sytuacji, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisu tej samej treści, co zakwestionowany przez Trybunał, lecz w innym stanie prawnym, Sąd uznał, że zastosowanie przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza - z uwagi na jego wtórną niekonstytucyjność - prawo materialne i odstąpił od jego zastosowania.
Powołując się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, podzielających pogląd o niekonstytucyjności art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i odmawiających jego zastosowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji z uwagi na – jak wyjaśniono – "zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa oraz potrzebę ujednolicenia wykładni przepisów prawa w zgodzie z interpretacją dokonywaną przez sądy kontrolujące działalność administracji publicznej, jak też powszechnie obowiązującą moc wyroku Trybunału Konstytucyjnego."
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie odmówiło więc zastosowania art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z powodu jego niezgodności z Konstytucją, aczkolwiek myśl ta nie została wyartykułowana wprost, a własne rozważania Kolegium zastąpione zostały stanowiskiem sądu administracyjnego, przytoczonym dosłownie. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przedstawił argumentację zmierzającą do wykazania, że Kolegium nie uzurpuje sobie uprawnienia do badania konstytucyjności aktów prawnych, kieruje się jedynie aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i dokonywaną przez te sądy wykładnią przepisów, nie zmienia to jednak faktu, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium odmówiło zastosowania art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Rozważenia wymaga więc, czy organ administracji publicznej jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu obowiązującej ustawy.
Sąd podziela pogląd Prokuratora, że organy administracji nie są uprawnione do odmowy stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji).
Zasada działania organów administracji publicznej w granicach prawa powtórzona została w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organy obowiązane są zatem do przestrzegania prawa i stosowania norm prawa powszechnie obowiązującego.
Słusznie zatem podkreśla Prokurator, że organy administracji, ze względu na wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Nie jest dopuszczalne pomijanie przez jakiekolwiek organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, obowiązujących norm prawnych, stosowanie ich w sposób wybiórczy lub dowolny. Wprawdzie w doktrynie pojawiają się głosy przyznające organom administracji publicznej – na podstawie art. 8 Konstytucji - uprawnienie do orzekania o zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu uznanego za nieobowiązujący, jednak poglądy te uznać należy za zbyt radykalne i nieuwzględniające specyficznych zasad ustroju i funkcjonowania administracji publicznej. Podzielić należy natomiast przeważający w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że organy administracji wydające decyzje nie są uprawnione do odmowy zastosowania konkretnego aktu powszechnie obowiązującego z uwagi na jego niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński: " O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy", RPEiS 2008/2/9, str. 20, Andrzej Wróbel w: M.Jaśkowska, A.Wróbel: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 116.).
Trafnie również zauważa skarżący, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w stanie prawnym i faktycznym rozpatrywanej sprawy nie było uprawnione do odmowy zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, będących podstawą decyzji organu pierwszej instancji o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy.
Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity jest pogląd (por. wskazane wyżej wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych), że w sprawach o zatrzymanie prawa jazdy zastosowanie art. 5 ust. 5 narusza prawo materialne, jednak podkreśla się, że organy administracji nie mogły odstąpić od zastosowania tego przepisu, nie są bowiem uprawnione do niestosowania powszechnie obowiązującego prawa. Nie można zgodzić się z argumentacją Kolegium, że uprawnione było do niezastosowania przepisu art. 5 ust. 5, ponieważ kierowało się wykładnią dokonywaną przez sądy administracyjne i "dostosowało" swoje rozstrzygnięcie do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, odmawiających stosowania przepisu art. 5 ust. 5 z uwagi na jego wtórną niekonstytucyjność. Kolegium przeoczyło, że w wydanej w sprawie niniejszej decyzji organ odwoławczy nie dokonał wykładni stosowanego w sprawie przepisu, lecz odmówił jego zastosowania.
Kolegium nie zastosowało żadnej normy wywiedzionej - jak podnosi się w odpowiedzi na skargę – z prawotwórczego i precedensowego orzecznictwa sądów administracyjnych, lecz przeciwnie - odmówiło zastosowania normy prawa stanowionego. Nie mamy więc w tym przypadku do czynienia z dokonaniem przez Kolegium takiej interpretacji stosowanego przepisu, która wynika z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, do czego Kolegium byłoby niewątpliwie uprawnione, lecz z niezastosowaniem obowiązującego przepisu, co wykraczało już poza uprawnienia Kolegium jako organu administracji publicznej.
Zauważyć również należy, iż decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie jest decyzją uznaniową, organ administracji publicznej obowiązany jest więc do jej wydania. Organ nie dokonuje oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy. Przesłanką wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy kierowany do starosty na podstawie art. 5 ust. 3b, gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna (art. ust. 5).
W świetle przytoczonych okoliczności uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania z powodu odmowy zastosowania przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym miejscu nadmienić należy, że w dniu 12 lutego 2014 r. Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny konstytucyjności przepisów, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja. Trybunał Konstytucyjny w wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt K 23/10 orzekł, że art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Trybunał umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym art. 5 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kwestionowany przepis ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązuje więc nadal i powinien być respektowany przez organy administracji publicznej stosujące prawo.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).