Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...] w przedmiocie zakazania K. K. prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz skreślenia przedsiębiorcy OSK [...] z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.
W uzasadnieniu organ podał, że decyzję Prezydenta Miasta L. doręczono K. K. w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: k.p.a. w dniu [...] grudnia 2010 r. Odwołanie skarżący złożył osobiście w dniu [...] stycznia 2011 r. Kolegium wyjaśniło, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Organ stwierdził, że pierwsze awizo miało miejsce w dniu [...] grudnia 2010 r., zaś drugie w dniu [...] grudnia 2010 r. Doręczenie decyzji uznano za dokonane w dniu [...] grudnia 2010 r. i od tego dnia rozpoczął swój bieg 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] grudnia 2010 r. Tymczasem odwołanie wniesiono w dniu [...] stycznia 2011 r., w ocenie organu, z uchybieniem terminu. Późniejsze odebranie decyzji przez stronę w dniu [...] stycznia 2011 r. nie jest doręczeniem decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. zaskarżył powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Skarżący zarzucił, że Kolegium błędnie przyjęło, że decyzja została doręczona w trybie tzw. fikcji doręczenia w dniu [...] grudnia 2010 r., skoro faktycznie odebrał ją w siedzibie organu w dniu [...] stycznia 2011 r. Skarżący podniósł, że nie miał możliwość uzyskania informacji o pozostawieniu przesyłki z decyzją, ponieważ w listopadzie 2010 r. przebywał w szpitalu z powodu zawału mięśnia sercowego, a następnie do dnia [...] grudnia 2010 r. na zwolnieniu lekarskim. W związku z tym nie był w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przy Al. [...] i nie miał informacji o pozostawieniu jakiegokolwiek awiza.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 162/11, oddalił skargę K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd stwierdził, że Kolegium trafnie przyjęło, że doręczenie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. nastąpiło w dniu [...] grudnia 2010 r., skoro pierwsze awizo miało miejsce w dniu [...] grudnia 2010 r., zaś drugie w dniu [...] grudnia 2010 r. W tych okolicznościach 14-dniowy termin do wniesienia odwołania przez skarżącego rozpoczął bieg [...] grudnia 2010 r., a nie [...] stycznia 2011 r. kiedy skarżący odebrał decyzję w siedzibie organu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 162/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA podniósł, że na kopercie zawierającej pismo brak jest adnotacji doręczyciela czy i gdzie (w jakim miejscu określonym w art. 44 § 2 k.p.a.) pozostawiono zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Z tych przyczyn nie można uznać, że przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i prawidłowo doręczona. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że domniemanie doręczenia przewidziane w art. 44 § 1 – § 4 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie zostały spełnione, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2011 r., w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W niniejszej sprawie organ wywodził, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. została doręczona skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a.
Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W sprawie niniejszej doręczenie przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. organ administracji powierzył poczcie. Artykuł 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Z kolei art. 43 k.p.a. w zdaniu pierwszym stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Z art. 44 k.p.a. wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,
- 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1).
Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Analiza wspomnianych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca dla doręczania pism osobom fizycznym ustanowił wiążącą organ administracyjny kolejność miejsc, w których to doręczenie może nastąpić. W pierwszej kolejności organ powinien podjąć próbę doręczenia przesyłki adresatowi zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 k.p.a. Dopiero w sytuacji, gdy ten sposób doręczenia będzie nieskuteczny z uwagi na nieobecność adresata, wówczas powinien zastosować reguły wynikające z art. 43 k.p.a. Ostatecznie zaś, gdy zawiodą próby doręczenia pisma w trybie art. 42 i 43 k.p.a., wówczas w rachubę wchodzi konieczność doręczenia pisma w sposób określony w art. 44 k.p.a.
W niniejszej sprawie istotna jest ocena skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego, a ocena taka może być przeprowadzona wyłącznie w oparciu o dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji.
W sytuacji, gdy na dowodzie doręczenia brak jest adnotacji doręczyciela, gdzie umieścił zawiadomienie, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę informacji o jej awizowaniu bez wskazania miejsca pozostawienia awiza w konkretnym przypadku nie czyni zadość wymogom wskazanym w przepisie art. 44 k.p.a. i nie pozwala uznać prawidłowości doręczenia zastępczego. W dokumencie zwanym "potwierdzeniem odbioru" powinny zostać stwierdzone wszystkie okoliczności umożliwiające przyjęcie domniemania doręczenia przesyłki, tj. że doręczyciel nie zastał adresata w domu, że zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki w urzędzie pocztowym zostało umieszczone w należącej do adresata skrzynce na korespondencję lub w innym miejscu, oraz że przesyłki tej nie podjęto w terminie. W przeciwnym wypadku dokument ten nie jest dowodem dokonanego doręczenia zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 528/05; wyrok WSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 846/08; wyrok WSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 450/10; wyrok WSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1064/09; wyrok WSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 498/10).
W postanowieniu z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 23/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że skoro na przesyłce jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru brak było informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, nie było podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego, bowiem jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane.
Umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a.
Analizując znajdującą się w aktach sprawy przesyłkę, zawierającą decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r., na podstawie której organ uznał, że doręczenie było skuteczne na podstawie art. 44 k.p.a. nie sposób zgodzić się z przyjętym przez organ stanowiskiem. Zarówno z koperty, jak i zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika jednoznacznie, kiedy i gdzie listonosz pozostawił awizo i w jakim terminie adresat mógł odebrać przesyłkę. Na kopercie znajduje się adnotacja potwierdzająca awizowanie przesyłki w dniu [...] grudnia 2010 r. i 10 grudnia 2010 r. W aktach administracyjnych brak potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej, a jeśli jej nie było na drzwiach lokalu, biura, zawiadomienia o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym z możliwością jej odebrania w terminach podanych w art. 44 § 2 lub § 3 k.p.a.
Na marginesie zauważyć należy, mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529), w szczególności art. 37 ustawy regulujący sposób doręczeń przesyłek oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 z późn. zm.), że to nadawca przesyłki decyduje o treści druku potwierdzenia odbioru. Oznacza to, że aby możliwe było zamieszczenie przez pracownika poczty koniecznych dalszych adnotacji: o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w określonym terminie i miejscu, to w potwierdzeniu tym powinny znaleźć się odpowiednie rubryki umożliwiające pracownikowi poczty poczynienie stosownych adnotacji.
Niewyjaśnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestii związanych ze skutecznym doręczeniem decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie analizując materiały sprawy organ dokładnie wyjaśni, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości czy i kiedy została doręczona skarżącemu decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r., a następnie oceni czy odwołanie zostało wniesione w terminie.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.