Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. (dalej jako: "organ" lub "Zakład"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2019 r., nr [...] odmawiającą J. P. (dalej jako: "skarżąca") umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 28 793,42 zł (w tym składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, odsetek oraz kosztów upomnienia).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
W dniu [...] lipca 2019 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] organ odmówił skarżącej umorzenia należności z powyższego tytułu.
Pismem z [...] października 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ uznał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zmianę stanowiska, w konsekwencji czego decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2019 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2, z zastrzeżeniem art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "u.s.u.s", należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki stwierdzenia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. Organ ustalił, że w przypadku skarżącej nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności. Organ szczegółowo przeanalizował każdą z przesłanek określonych art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. i uzasadnił swoje stanowisko co do braku podstaw do uznania, że zachodzi całkowita nieściągalność dająca podstawę do umorzenia należności.
W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że pomimo braku całkowitej nieściągalności ZUS może umorzyć należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej jako "rozporządzenie". Zobowiązany powinien wówczas wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Umorzenie jest możliwe także w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Odnosząc się do przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 organ stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia, a jedynie skutkiem nieopłacania w terminie składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Organ wskazał, że brak po stronie przedsiębiorcy płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody ZUS. Jako osoba prowadząca działalność gospodarczą zobowiązana wzięła na siebie ryzyko jej prowadzenia i niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek.
Organ rozważył również możliwość umorzenia należności, z uwagi na sytuację, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to jest z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia przez zobowiązaną zadłużenia pozbawiałaby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie Zakładu sytuacja tego rodzaju nie ma miejsca.
Zakład ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dorosłym synem. W skład majątku rodziny wchodzi mieszkanie o pow. 46,17 m2 (na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej), na której to nieruchomości dokonano zabezpieczenia hipotecznego należności z tytułu składek na kwotę 44 344,21 zł. Na dochód rodziny składa się świadczenie emerytalne skarżącej w wysokości 1100 zł brutto (1076,61 zł netto), dodatek pielęgnacyjny w kwocie 222,01 zł, świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł oraz świadczenie emerytalne męża, którego wysokości organ nie wskazał. Z emerytury skarżącej potrącana jest kwota 94,40 zł, Stałe miesięczne koszty utrzymania skarżącej wynoszą 880 zł (czynsz, opłaty eksploatacyjne, koszty leczenia), ponadto spłaca ratę pożyczki zaciągniętej na kwotę 1500 zł, której miesięczna rata wynosi 150 zł. Zakład wskazał, że dochód w gospodarstwie domowym skarżącej kształtuje się na poziomie wyższym od minimum socjalnego dla trzyosobowego gospodarstwa, które wynosi 3233,60 zł wg.
Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych. Przy czym skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających, że mąż nie uczestniczy w ponoszeniu wydatków na utrzymanie gospodarstwa domowego. Organ podniósł, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, małżonkowie są obowiązani, każdy według swoich sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, a także do wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra rodziny. Na zmianę stanowiska organu nie wpłynęły również podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące braku finansowania wydatków domowych przez syna, który cierpi na chorobę alkoholową. Organ wskazał, że pomimo powoływania się na trudną sytuację materialną, skarżąca nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej, co pozwala stwierdzić, że jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne bez pomocy państwa. Skarżąca nie przedstawiła również żadnych informacji, aby korzystała ze wsparcia innych instytucji powołanych do pomocy osobom znajdującym się w niedostatku.
Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, Zakład wskazał, że jej spełnienie jest uwarunkowane nie tylko wystąpieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale też skutkiem w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. Nie negując trudnej sytuacji zdrowotnej Zakład wskazał, że ustalony orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 14 lutego 2014 r., jednakże działalność gospodarczą skarżąca prowadziła do 1 grudnia 2017 r. W ocenie organu nie można więc uznać, że stan zdrowia uniemożliwiał prowadzenie skarżącej działalności gospodarczej i pozyskiwanie środków celem opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, a następnie spłaty zadłużenia.
Natomiast obecnie skarżąca posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, z którego prowadzona jest egzekucja. Skarżąca nie udowodniła, że zostanie pozbawiona środków finansowych niezbędnych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w przypadku podjęcia się ratalnej spłaty zadłużenia.
Organ podniósł, że zadłużenie z tytułu składek jest wynikiem uprzednio prowadzonej przez zobowiązaną działalności gospodarczej, której celem, co do zasady, było osiągnięcie zysku finansowego. Powstałe w wyniku prowadzonej działalności negatywne konsekwencje finansowe nie zwalniają z odpowiedzialności za powstałe zadłużenie. Negatywne skutki, chociaż mają niewątpliwie charakter okoliczności obiektywnie istniejących, nie są okolicznościami, na które skarżąca nie miała wpływu.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek do umorzenia składek.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie rozpatrzył jej sprawy jako indywidualnego przypadku. Przede wszystkim Zakład nie wziął pod uwagę, że jej trudna sytuacja uniemożliwiająca prowadzenie działalności i w konsekwencji uiszczanie składek, była wynikiem wypadku, któremu uległa z winy osoby trzeciej w 2005 r. Na rozpoczęcie działalności wzięła pożyczkę z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w kwocie 10.000 zł, którą przeznaczyła na wyposażenie dwóch punktów sklepowych i odnowienie pomieszczeń. Od momentu wypadku jej stan zdrowia gwałtownie się pogorszył, co uniemożliwiło prowadzenie działalności w sposób umożliwiający uzyskiwanie dochodu. W wypadku uległo zniszczeniu auto służące prowadzeniu działalności, wobec czego musiała zaciągnąć kolejne zobowiązanie na zakup innego samochodu. Skutkiem tego narastały jej długi. Skarżąca podkreśliła, że wypadek był zdarzeniem od niej niezależnym, który spowodował jej problemy zdrowotne, a następnie brak możliwości prowadzenia działalności i osiągania zysku, zaś w konsekwencji kłopoty finansowe.
Podniosła, że organ administracji publicznej podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia zaległości składkowych powinien mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużenia. Do skargi skarżąca załączyła dokumentację potwierdzającą wszczęcie dochodzenia w sprawie wypadku drogowego z jej udziałem jako pokrzywdzonej, a także dotyczące jej sytuacji zdrowotnej (zaświadczenia lekarskie, karty informacyjne, faktury VAT poświadczające zakup leków), oraz materialną (zaświadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z [...] stycznia 2020 r.).
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych reguł sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego artykułu, a mianowicie gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano wyjątek od powyższej zasady w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stosownie do powołanego przepisu Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
Zawarte w przepisach normujących umarzanie należności z tytułu składek, tj. przepisach art. 28 ust. 1 i 2 oraz ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sformułowanie "mogą być umarzane" oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc czy wydana zostanie decyzja umarzająca należności w całości lub w części albo też czy organ odmówi umorzenia należności.
Podkreślić jednak należy, że dopiero po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w przepisach art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego. Uprawnienie Zakładu do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 albo w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.
Natomiast ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3a ustawy Zakład nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz czy występuje sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia) nie jest kwestią wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestią jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.
Zatem podstawowe znaczenie w ramach badania legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej umorzenia należności skarżącego z tytułu składek jest ocena prawidłowości ustaleń organu odnośnie zaistnienia albo niezaistnienia przesłanek umorzenia przewidzianych w przepisach art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s.
Podkreślić należy, że podstawę dla takich ustaleń może stanowić tylko postępowanie administracyjne przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy właśnie prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.
Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego.
Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Unormowanie art. 80 k.p.a., nakazujące ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena ta, oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu decyzji organ winien się również odnieść do wszelkich istotnych w sprawie okoliczności podnoszonych przez stronę. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei powoduje uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11). Analogicznie należy ocenić obowiązki organu działającego na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Szczególną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko wzięto pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.
Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. i która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. powoduje wadliwość tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ przy wydaniu tej decyzji naruszył wskazane reguły postępowania, gdyż nie rozważył dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Stwierdzając brak podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 2 u.s.u.s., to jest brak wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności, występującej w przypadkach ściśle określonych w ust. 3 tego artykułu, organ powinien szczególnie wnikliwie rozważyć wszystkie okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Na okoliczności te wskazuje przywołany wyżej przepis § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Zauważyć należy, że składając wniosek o umorzenie należności z tytułu składek skarżąca podniosła między innymi, iż od 2005 r. jej sytuacja materialna i zdrowotna uległa radykalnej zmianie (pogorszeniu) na skutek wypadku drogowego, w którym uczestniczyła jako osoba poszkodowana. Skarżąca wprawdzie nie zakończyła od razu po wypadku prowadzenia działalności gospodarczej, ale jej kontynuowanie było utrudnione ze względu na pogarszający się stan zdrowia i straty materialne (m.in. zniszczenie w wypadku samochodu służącego prowadzeniu działalności). Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu decyzji, że obecna sytuacja życiowa skarżącej jest jedynie wynikiem podjętego przez nią ryzyka w prowadzonej działalności gospodarczej. Wpływ na tą sytuację miało również zdarzenie obiektywne, tj. wypadek spowodowany przez osobę trzecią, który spowodował negatywne konsekwencje w zakresie zdrowia skarżącej i jej możliwości zarobkowych.
Podnieść należy, że skarżąca udokumentowała szereg schorzeń, w tym niedowład połowiczny prawostronny, stan po udarze niedokrwiennym lewej półkuli mózgu, przykurcz w stawie łokciowym, nadciśnienie tętnicze, miażdżyca tętnic domózgowych, cukrzyca (akta adm. k. 24-32, k.38-50 i 51-94, k.95-150). W związku z powyższymi schorzeniami stała się osobą nieporadną psychicznie i fizycznie (porusza się z trudem, tylko przy pomocy trójnoga, ma trudności w mówieniu). Obecnie, na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] sierpnia 2019 r. skarżącą zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności od 14 lutego 2014 r. Ponadto wymienionym orzeczeniem uznano, że jest niezdolna do pracy i wymaga długotrwałej opieki innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Stan zdrowia skarżącej znajduje również potwierdzenie w orzeczeniu wydanym przez lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2019 r., którym uznaje się skarżącą za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie we wniosku o umorzenie skarżąca wskazała, że jej sytuacja materialna jest bardzo zła, ponieważ utrzymuje się wraz z rodziną (mężem i niepracującym synem) z emerytury w wysokości 1.100 zł brutto (1.076,41 zł netto) oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 222,01 zł.
Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się na ustaleniach, że dochód rodziny jest wyższy, bowiem należało wliczyć świadczenie emerytalne męża skarżącej oraz świadczenie uzupełniające skarżącej w kwocie 500 zł. Należy jednak zauważyć, że mąż skarżącej pobiera świadczenie dopiero od sierpnia 2019 r., a więc w dacie składania wniosku o umorzenie zaległych składek (3 lipca 2019 r.), dochód osiągany przez skarżącą był jedynym dochodem trzyosobowej rodziny. W zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do powoływanej przez skarżącą okoliczności nieuzyskiwania dochodów przez członków jej rodziny przed sierpniem 2019 r. i faktu, że koszty utrzymania gospodarstwa domowego były ponoszone tylko z dochodów skarżącej. Okoliczność ta zaś niewątpliwie miała wpływ na brak możliwości spłaty zaległości z tytułu składek i narastanie we wskazanym okresie należności z tytułu odsetek.
W ocenie sądu organ również w niedostateczny sposób odniósł się do argumentacji skarżącej podniesionej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy odnośnie do nieuczestniczenia męża i syna w kosztach utrzymania. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślała, że mimo otrzymywania przez męża emerytury nie dokłada się on do żadnych wydatków domowych, sporadycznie przebywa w domu, zaś syn jest osobą uzależnioną od alkoholu i mimo skierowania na leczenie odwykowe, nie podjął takiego leczenia. Odnosząc się do tych argumentów organ powołał się w tym zakresie jedynie na przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujące wzajemne powinności małżeńskie. Nie odniósł ich jednak do konkretnej sytuacji skarżącej. Organ nie rozważył, czy mimo formalnego zwiększenia się dochodów rodziny (uzyskanie przez męża emerytury) skarżąca nadal jest zmuszona do opłacania kosztów utrzymania mieszkania i bieżącego utrzymania tylko z własnych dochodów i czy nie odbywa się to z uszczerbkiem w zaspokojeniu jej niezbędnych potrzeb.
W sytuacji zdrowotnej, w jakiej znajduje się skarżąca (niezdolność do samodzielnej egzystencji) wątpliwe jest, aby była w stanie skutecznie domagać się od innych członków rodziny partycypowania w kosztach utrzymania gospodarstwa domowego.
Podnieść należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ustalił jedynie aktualne dochody skarżącej, z pominięciem zarówno powyższego faktu nieuzyskiwania przez członków rodziny skarżącej przed sierpniem 2019 r., co niewątpliwie miało negatywny wpływ na poziom życia skarżącej, a także zaniechał wyjaśnienia w sposób dostateczny zależności pomiędzy stanem zdrowia skarżącej, a jej zdolnościami płatniczymi, zaś w konsekwencji realną możliwością spłaty zaległych należności z tytułu składek. W opinii sądu skarżąca wykazała, że jej obecna sytuacja materialna jest trudna, że jest osobą schorowaną, zmagającą się z wieloma schorzeniami i trudnościami życiowymi. Wymaga przy tym podkreślenia, co zostało pominięte przez organ, że ze względu na stan zdrowia (niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji) skarżąca nie ma jakichkolwiek możliwości zwiększenia dochodów. Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 483/14).
O trudnej sytuacji materialnej i życiowej skarżącej świadczy również fakt korzystania przez nią ze środków pomocy społecznej. W tym zakresie ustalenie organu, że skarżąca nie korzystała z żadnych form pomocy społecznej nie jest zgodne z rzeczywistością. Skarżąca wprawdzie zaznaczyła we wniosku o umorzenie, że nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej, jednakże jak wynika z zaświadczenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z [...] stycznia 2020 r. (dołączonego do skargi) jest ona beneficjentem pomocy społecznej. W okresie od grudnia 2017 r. do lipca 2019 r. skarżąca korzystała z różnych form pomocy, w tym: świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności, zasiłku celowego, a także zasiłku okresowego z powodu długotrwałej choroby.
Wydając zaskarżoną decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ z pominięciem zasad logiki i doświadczenia życiowego przyjął, że wydatki skarżącej wynoszą jedynie 880 zł (czynsz 350 zł, opłaty eksploatacyjne 350 zł, koszty leczenia 180 zł). Skarżąca, aby normalnie funkcjonować, musi ponosić cały szereg innych kosztów, których organ nie wziął pod uwagę, jak np. koszty wyżywienia, zakupu ubrań, butów, artykułów higienicznych, środków czystości i wyposażenia mieszkania. Skarżąca nie określiła wprawdzie ich wysokości, jednakże ustalając stan faktyczny sprawy organ powinien uwzględnić powyższą zasadę i jednocześnie nieporadność skarżącej w formułowaniu wniosku i przedstawianiu argumentów na jego poparcie, wynikającą ze stanu zdrowia. Organ nie wziął również pod uwagę faktu, że pożyczka udzielona skarżącej przez SKOK im. Z. Chmielewskiego w L. w kwocie 1600 zł, spłacana w ratach miesięcznych po 137,28 zł (akta adm. k.9)) została zaciągnięta [...] marca 2019 r., a więc kiedy rodzina skarżącej utrzymywała się jedynie z dochodu skarżącej.
Nie można zatem zgodzić się z organem, który z góry przyjął założenie, że skarżąca preferencyjnie traktuje swoje zobowiązania prywatnoprawne. Organ winien najpierw zbadać, czy w sytuacji życiowej skarżącej, w jakiej się wówczas znajdowała, zaciągnięcie tego zobowiązania finansowego nie było związane z koniecznością zaspokojenia jej najbardziej niezbędnych potrzeb życiowych.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której powyższe zarzuty i argumenty nie zostały uwidocznione, nie pozwala na przyjęcie, iż organ miał je na względzie ponownie rozpatrując sprawę i wydając zaskarżoną decyzję, a zatem że odniósł się do całości okoliczności sprawy.
Tymczasem obowiązkiem organu była ocena wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu ustalonych przez organ, na zasadach określonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a., okoliczności stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymaga podkreślenia, że przy odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek nie jest wystarczające samo powołanie się przez organ na uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie. Jakkolwiek organ w ramach uznania administracyjnego rzeczywiście może, a nie musi umorzyć należności, to jednak decyzja wydana w tym trybie nie może być dowolna, lecz winna zostać poprzedzona wnikliwą analizą stanu faktycznego oraz zostać należycie uzasadniona. W szczególności organ powinien porównać wysokość zadłużenia z tytułu składek z dochodami wnioskodawcy i ocenić czy i jakie środki jest on w stanie przeznaczyć na spłatę bez wywołania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny i w związku z tym rozważyć czy uiszczenie należności jest realnie możliwe, czy też zachodzą podstawy do umorzenia składek, co może nastąpić w całości, jak i w części.
Wydanie zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia w jej uzasadnieniu wyżej omówionych zagadnień powoduje uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, zdaniem Sądu stanowisko organu należy ocenić jako dowolne i co najmniej przedwczesne.
W konsekwencji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić sytuację finansową i rodzinną skarżącej. Organ winien także ustalić okoliczności z zakresu pobierania przez skarżącą świadczeń z pomocy społecznej, uwzględniając przy tym dokument dołączony do skargi wniesionej w niniejszej sprawie, z którego wynika między innymi, że od 2017 r. była beneficjentem tej pomocy, jak też ewentualnie inne dokumenty, jakie zostaną złożone przez stronę. Następnie w sposób wszechstronny organ rozważy, czy w istocie istnieje możliwość poniesienia przez skarżącą ciężaru uiszczenia należności z tytułu zaległych składek oraz odsetek, przy uwzględnieniu sytuacji zdrowotnej zobowiązanej, czy też zachodzą podstawy do umorzenia należności z tego tytułu w całości lub w części, mając na względzie przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Podstawę dla wymienionych rozważań powinny przy tym stanowić ustalenia istotnych w sprawie okoliczności aktualne na dzień wydania ponownej decyzji.
W ramach dokonywanej oceny organ powinien zestawić konkretną wielkość należności z tytułu składek z wynikającymi z poczynionych ustaleń możliwościami skarżącej w zakresie spłaty. Organ oceni i rozważy wszystkie okoliczności i twierdzenia powoływane przez skarżącą w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Dokonane w ten sposób ustalenia i ocenę organ przedstawi szczegółowo w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68).