Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 listopada 2013 r., Nr PN-II.4131.338.2013 r., Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność Zarządzenia Burmistrza Miasta Ł. nr 92/2013 z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 5 im. Gen. W. S. w Ł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
Zarządzeniem nr 92/2013 z dnia 26 sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta Ł. powierzył I. K. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 5 im. Gen. W. S. w Ł. Jako podstawę zarządzenia wskazano art. 36a ust. 4 i 13 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r., o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej: ustawa o systemie oświaty. W § 1 zarządzenia wskazano, że funkcję dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 5 im. Gen. W. S. w Ł. powierzono I. K. na 5 lat szkolnych, tj. na okres od 1 września 2013 r. do 31 sierpnia 2018 r. Wykonanie zarządzenia powierzono Naczelnikowi Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. (§ 2) oraz wskazano, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem 1 września 2013 r.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 listopada 2013 r., Nr PN-II.4131.338.2013 r., Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność powyższego zarządzenia.
Zdaniem Wojewody wydane przez Burmistrza Miasta Ł. zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Powyższe przesłanki dotyczą jednak sytuacji, gdy konkurs na stanowisko dyrektora został przeprowadzony w sposób prawidłowy. Organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 września 2013 r., Nr PN-II.4131.296.2013, stwierdził nieważność zarządzenia Nr 64/2013 r., z dnia 31 maja 2013 Burmistrza Miasta Ł. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 5 im. Gen. W. S. w Ł. z powodu naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373 z późn. zm.). Nie zachodziły zatem przesłanki do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 36a ust. 4 i ust. 13 ustawy o systemie oświaty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Burmistrz Miasta Ł. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 15 listopada 2013 r., zarzucając:
- - naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, którego skutkiem jest wydanie przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie terminu wskazanego w naruszonym przepisie, podczas gdy organ wydając rozstrzygnięcie nadzorcze jest zobowiązany do jego wydania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia;
- - naruszenie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego II.4131.338.2013 z dnia 15 listopada 2013 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia Nr 92/2013 Burmistrza Miasta Ł. z dnia 26 sierpnia 2013 r. po upływie terminu 30 dni od doręczenia zarządzenia;
- - naruszenie art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zarządzenie nr 92/2013 Burmistrza Miasta Ł. z dnia 26 sierpnia 2013 r. wydane zostało bez podstawy prawnej, podczas gdy powierzenie stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 5 im. Gen. W. S. w Ł. zostało dokonane zgodnie z powyższym przepisem i po spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek.
Skarżący zarzucił, że Wojewoda Lubelski otrzymał zaskarżone zarządzenie w dniu 16 października 2013 r., w związku z czym ustawowy termin określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upływał w dniu 15 listopada 2013 r. (w skardze błędnie wskazano jako datę doręczenia zarządzenia Wojewodzie 15 października 2014 r., zaś jako dzień upływu trzydziestodniowego terminu – 16 listopada 2014 r.), natomiast Wojewoda nadał zaskarżone rozstrzygnięcie w drodze przesyłki poleconej za pomocą operatora pocztowego w dniu 18 listopada 2013 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Termin ten ma charakter maksymalny, stąd też po jego przekroczeniu organ nadzoru traci uprawienie do stwierdzenia nieważności zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ przyznał jednocześnie, że rozstrzygnięcie nadzorcze wysłane zostało do Burmistrza Miasta Ł. drogą pocztową przesyłką poleconą w dniu 18 listopada 2013 r., a jego doręczenie Gminie nastąpiło 20 listopada 2013 r. W ocenie organu zawarte w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyrażenie "o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia" oznacza, iż organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia orzeka - wypowiada się, wyraża zdanie o odpowiedniej treści wydając w danej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Z powołanego przepisu ustawy nie wynika jednak, iż 30-dniowy termin orzeczenia o nieważności uchwały lub zarządzenia (wydania rozstrzygnięcia nadzorczego) przez organ nadzoru wiąże się z doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego jednostce samorządu terytorialnego, której akt dotyczy.
Z brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, iż organ nadzoru może orzec o nieważności aktu prawnego wydanego przez organ gminy w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Termin określony tym przepisem został zachowany w przedmiotowej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podpisane w dniu 15 listopada 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonego w skardze zarzutu przekroczenia przez Wojewodę terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co w ocenie skarżącego spowodowało utratę przez organ kompetencji do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W myśl przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Stosownie zaś do art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W ocenie skarżącego, wskazany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym termin liczony jest od dnia doręczenia Wojewodzie uchwały lub zarządzenia do dnia, w którym rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęło do organu gminy. Zarządzenie Burmistrza Miasta Ł. zostało doręczone Wojewodzie Lubelskiemu w dniu 16 października 2013 r., w związku z czym ustawowy termin określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upływał w dniu 15 listopada 2013 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze nosi wprawdzie datę 15 listopada 2013 r., zostało ono jednak wysłane przesyłką poleconą dopiero w dniu 18 listopada 2013 r., a zatem nastąpiło to zdaniem skarżącego z uchybieniem ustawowego terminu.
Ze stanowiskiem skarżącego nie można się jednak zgodzić. Z ustawy o samorządzie gminnym, jak również z innych przepisów nie wynika, że dla zachowania terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy niezbędne jest wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego organowi gminy przed upływem tego terminu. W ocenie Sądu, do zachowania powyższego terminu wystarczające jest podjęcie przez uprawniony podmiot rozstrzygnięcia, rozumianego jako wyraz wiedzy i woli organu nadzoru. Spełnienia wymogu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy nie można uzależniać od zachowania osób trzecich i okoliczności niezależnych od organu, bowiem w istocie ograniczałoby to kompetencję nadzorczą Wojewody. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje zatem z chwilą jego podpisania przez uprawniony podmiot, co powinno odpowiadać dacie, jaką opatrzony jest dokument zawierający rozstrzygnięcie.
Powyższy pogląd wyrażony został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2009 r., I OSK 331/09, wyrok WSA w Bydgoszczy, II SA/Bd z dnia 15 października 2014 r., II SA/Bd 736/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2013 r., II SA/Lu 1379/13, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 grudnia 2012 r.) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pełni pogląd ten podziela.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 15 listopada 2013 r. zostało wydane z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy wskazać, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Ł. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 5 im. Gen. W. S. w Ł. Zarządzenie to zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania konkursowego.
Procedura wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki w drodze konkursu i powierzania tego stanowiska, została uregulowana w art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Stosownie do art. 36a ust. 4 ustawy jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.
Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w pkt 1-4 tego uregulowania.
W rozpoznawanej sprawie do konkursu na stanowisko dyrektora w szkole podstawowej przystąpiło dwóch kandydatów: I. K. oraz J. K. W toku postępowania konkursowego Komisja Konkursowa podjęła uchwałę nr 2/2013 z dnia 28 maja 2013 r., mocą której nie dopuściła do udziału w konkursie J. K. z powodu niespełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. k rozporządzenia, bowiem wśród przedłożonych przez kandydata dokumentów brakowało uzasadnienia do aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego.
Następnie, zarządzeniem z dnia 31 maja 2013 r., nr 64/2013 Burmistrz Miasta Ł. zatwierdził przeprowadzony w dniu 28 maja 2013 r. przez komisję konkursową konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 5 im. gen. W. S. w Ł., zaś zarządzeniem z dnia 26 sierpnia 2013 r. nr 92/2013, powierzył I. K. stanowisko dyrektora szkoły, na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 września 2013 r., nr PN-II.4131.296.2013, Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność zarządzenia Nr 64/2013 Burmistrza Miasta Ł. z dnia 31 maja 2013 r., uznając, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Zdaniem organu nadzoru, z obowiązujących przepisów prawa nie wynika wymóg przedłożenia przez kandydata na stanowisko dyrektora szkoły aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego wraz z uzasadnieniem. Tym samym, nieuzasadniona odmowa dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego powodowała konieczność unieważnienia konkursu przez Burmistrza Miasta Ł. na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia, czego organ jednak nie uczynił.
Zarządzenie Burmistrza Miasta Ł. z dnia 26 sierpnia 2013 r. nr 92/2013 o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty podjęte zostało w następstwie przeprowadzenia i zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 5 im. Ł., którego ważność zakwestionowana została przez Wojewodę.
Z przywołanych powyżej przepisów ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. wynika, że zarządzenie zatwierdzające przeprowadzony konkurs jest elementem procedury mającej na celu wyłonienie osoby kierującej szkołą, która to procedura zostaje zakończona powierzeniem stanowiska wybranemu w drodze konkursu kandydatowi, albo – w przypadku gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata – osobie ustalonej przez organ. Zarządzenie takie stanowi więc element konieczny, poprzedzający powierzenie stanowiska dyrektora szkoły.
Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że przeprowadzenie i zatwierdzenie konkursu z naruszeniem prawa powoduje w konsekwencji nieważność zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły w wyniku tego konkursu. Wadliwe zatwierdzenie konkursu nie dawało bowiem podstawy do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie ustalonej przez organ prowadzący szkołę z uwagi na niewybranie w konkursie żadnego kandydata. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Ł. z dnia 26 sierpnia 2013 r. nr 92/2013 o powierzeniu I. K. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 5 im. Ł. na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie narusza zatem prawa.
Dodatkowo podnieść należy, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., III SA/Lu 835/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Burmistrza Miasta Ł. na powyższe rozstrzygnięcie, natomiast wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r., I OSK 895/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Burmistrza Miasta Ł. W uzasadnieniu wyroku NSA podzielił pogląd wyrażony przez organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że zarządzenie Burmistrza z 31 maja 2013 r., Nr 64/2013 zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa.
Skoro zatem prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym konkurs na stanowisko dyrektora szkoły został unieważniony, nie ma podstaw do kwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego kolejnego etapu procedury - powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie ustalonej przez organ prowadzący szkołę. Stwierdzenie nieważności zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu uniemożliwia powierzenie stanowiska dyrektora szkoły osobie ustalonej przez organ prowadzący z powodu niewyłonienia w konkursie żadnego kandydata.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 15 listopada 2013 r., Nr PN-II.4131.338.2013 r., jest zgodne z przepisami prawa.
Należy również zauważyć, że już w toku niniejszego postępowania, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2014 r., I OSK 895/14, przesądzającym kwestię ważności konkursu, Burmistrz Miasta Ł. wydał zarządzenie Nr 97/2014 z dnia 14 lipca 2014 r., którym odwołał I. K. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 5 im. Gen. W. S. w Ł. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, bowiem przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego, a nie zarządzenie Burmistrza.
Sąd dokonał kontroli tego rozstrzygnięcia według stanu z daty jego wydania. Późniejsze zatem odwołanie I. K. ze stanowiska dyrektora szkoły nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność zarządzenia o powierzeniu I. K. stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).