Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego w zakresie kategorii B+E prawa jazdy W. P., który był prowadzony w dniu [...] marca 2016 r. przez egzaminatora A. L. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w B. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu [...] marca 2016 r. do Marszałka Województwa L. wpłynęła skarga W. P. dotycząca egzaminu państwowego na prawo jazdy, który odbył się w dniu [...] marca 2016 r.
Po wszczęciu postępowania decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Marszałek Województwa L. unieważnił praktyczny egzaminu państwowy w zakresie kategorii B+E prawa jazdy W. P., prowadzony przez egzaminatora A. L. w dniu [...] marca 2016 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w B. W dniu [...] czerwca 2016 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) A. L. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zaś pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 21 czerwca 2016 r.) cofnął odwołanie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2016 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm. - dalej jako "ustawa o kierujących pojazdami") marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.
Organ podniósł, że egzamin W. P. prowadzony był przez egzaminatora w sposób niezgodny z przepisami obowiązującymi w trakcie egzaminowania, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.
Stosownie bowiem do art. 63 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, egzaminator jest obowiązany rzetelnie i bezstronnie wykonywać swoje obowiązki. To zaś oznacza, że jest zobowiązany stworzyć i zapewnić odpowiednie warunki prowadzonego egzaminu. Od umiejętności stworzenia kandydatowi na kierowcę godnych warunków podczas egzaminu zależy w dużej mierze, czy osoba ta uzyska uprawnienia do kierowania pojazdem.
Natomiast podczas skontrolowanego egzaminu A. L. egzaminator oddalił się z placu manewrowego, prowadził rozmowę z innym egzaminatorem, czym dopuścił do powstania sytuacji, polegającej na niebezpiecznym zbliżeniu się do siebie dwóch pojazdów egzaminacyjnych. Ponadto, zwracał się do egzaminowanego podniesionym głosem i czynił mu niestosowne komentarze, trzaskał drzwiami kierowcy i utrudniał mu wykonanie drugiego zadania egzaminacyjnego na placu manewrowym poprzez zmniejszenie szerokości stanowiska egzaminacyjnego oraz głośne krytykowanie egzaminowanego.
W ocenie organu powyższe okoliczności mogły wywołać u egzaminowanego negatywne emocje i stres. Już sam zaś ton i treść komentarzy egzaminatora nie jest dopuszczalny podczas prowadzenia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Wobec tego należało uznać, że ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na wynik egzaminu, co z kolei stanowiło przesłankę unieważnienia egzaminu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2016 r. A. L. kwestionował zgodność zaskarżonej decyzji z prawem wnosząc o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podniósł m.in., że w dniu 21 czerwca 2016 r. wycofał wniesione odwołanie, a mimo to organ odwoławczy dalej procedował i wydał decyzję z dnia [...] lipca 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Z kolei na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej reguł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego w zakresie kategorii B+E prawa jazdy.
Powyższa decyzja została wydana w wyniku rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania skarżącego wniesionego dnia [...] czerwca 2016 r. (do organu wpłynęło w dniu 22 czerwca 2016 r.).
Należy jednak zauważyć, że pismem z dnia 21 czerwca 2016 r., które zgodnie z umieszczoną na piśmie prezentatą organu wpłynęło do organu w dniu 22 czerwca 2016 r., a więc tego samego dnia, co odwołanie, skarżący cofnął wniesione odwołanie.
W tym miejscu należy wskazać, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej jako "k.p.a."), jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa.
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Do rozpatrzenia odwołania właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.).
Z powyższych regulacji wynika, że odwołanie jest środkiem prawnym instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, który uruchamiany jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji.
Postępowanie odwoławcze oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Może być ono uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania, nigdy zaś z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 487).
W wyroku z dnia 5 kwietnia 1985 r., sygn. SA/Wr 127/85, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym, nadto bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 138 i art. 16 par. 1 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej wadliwej decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.
Konsekwencją prawa do wniesienia odwołania jest przewidziana w art. 137 k.p.a. możliwość cofnięcia odwołania przez stronę, która je złożyła. W myśl tego przepisu strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.
Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 21 czerwca 2016 r. cofnął wniesione odwołanie (k. 40 akt. administracyjnych).
Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak powyższej okoliczności i rozpoznał sprawę merytorycznie, utrzymując w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2016 r.
Takie postępowanie organu odwoławczego było nieuprawnione.
W sytuacji bowiem, gdy skarżący wycofał odwołanie, organ odwoławczy powinien ocenić czy w świetle dyspozycji art. 137 k.p.a. cofnięcie odwołania była dopuszczalne i następnie, w razie uznania, że cofnięcie odwołania nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 3 k.p.a., nie zaś merytorycznie rozpoznawać sprawę. Jak już wyżej wskazano, postępowanie odwoławcze jest uruchamiane wyłącznie na wniosek strony postępowania, nie może być natomiast prowadzone z urzędu. Rozpoznając zaś odwołanie, które zostało następnie cofnięte, organ odwoławczy działał w istocie bez odwołania. Takie postępowanie organu odwoławczego stanowi natomiast rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W świetle powyższego, rozpoznając odwołanie, które zostało cofnięte, a więc działając bez odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. dopuściło się rażącego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W taki też sposób powyższa kwestia oceniana jest także w orzecznictwie innych sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że skoro zaskarżona do sądu decyzja odwoławcza jest decyzją wydaną po rozpoznaniu cofniętego odwołania, czyli de facto bez odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 7 lipca 1988 r. sygn. IV SA 244/88, nie publikowany) i jako takie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lutego 2009 r., II SA/Bk 694/08, System Informacji Prawnej LEX nr 565744).
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zajmie się oświadczeniem skarżącego o cofnięciu odwołania i podejmie odpowiednie czynności znajdujące oparcie w przepisach prawa.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.