Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "K.p.a." oraz art. 33 i 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), dalej: "p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia L. sp. z o. o. w T. na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] z [...] października 2017 r. o odmowie uwzględnienia zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z 8 września 2016 r., wystawionego przez wierzyciela (Powiatowego Lekarza Weterynarii [...]), obejmującego należności wynikające z rachunku [...] z tytułu nadzoru na przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w obiektach stanowiących odrębny zakład z wystawieniem świadectw zdrowia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny i prawny.
Pismem z 28 września 2016 r. zobowiązany w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie powyższego tytułu wykonawczego wniósł zarzut, którego podstawą jest nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 p.e.a.) wskazując, że opłaty ustalane na podstawie art. 30 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 36), dalej: "ustawa o inspekcji weterynaryjnej", nie wynikają bezpośrednio z przepisu prawa. Nieprawidłowe jest zatem prowadzenie egzekucji bez wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty, jedynie w oparciu o rachunek wystawiony przez dokonującego czynność.
Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. wierzyciel uznał zarzut za niedopuszczalny. W uzasadnieniu wskazano, że 29 lipca 2016 r. przeprowadzono kontrolę w należącym do skarżącego zakładzie (punkcie skupu dziczyzny), z której sporządzono stosowny protokół.
Powyższe orzeczenie utrzymał w mocy [...] Lekarz Weterynarii postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. przyjmując, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym wynika z samego prawa, a wystawienie rachunku jest jedynie techniczną czynnością dowodzącą dokonanie objętej opłatą kontroli.
Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z [...] października 2017 r. odmówił uwzględnienia zarzutu.
Zobowiązany wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2017 r. podniósł, że podstawą zarzutu jest nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 p.e.a.). Zgodnie zaś z art. 34 § 1 p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Jeżeli więc wierzyciel w ostatecznym postanowieniu uznał zarzut za niezasadny, organ egzekucyjny jest takim stanowiskiem związany. Nie jest on uprawniony do kwestionowania stanowiska wierzyciela co do istnienia obowiązku. Wniesiony przez zobowiązanego zarzut nieistnienia obowiązku ostatecznym postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. uznano za niedopuszczalny. Stanowiskiem tym organ egzekucyjny jest więc związany. Organ egzekucyjny nie może też badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 p.e.a.).
Nieistotne dla rozstrzygnięcia jest nadanie przez wierzyciela jego orzeczeniu z [...] kwietnia 2017 r. nazwy "decyzja" zamiast "postanowienie" (art. 17 w zw. z art. 34 § 4 p.e.a.).
W skardze na postanowienie organu odwoławczego z [...] listopada 2017 r. zobowiązany, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie:
- 1. art. 34 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i 6 p.e.a. przez błędne przyjęcie, że organ egzekucyjny w zakresie zarzutów podniesionych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 6 p.e.a. jest związany stanowiskiem wierzyciela; godziłoby to w interes skarżącego, czyniąc z zarzutów iluzoryczny środek prawny w sytuacji, gdy stanowisko wierzyciela zawiera jedynie informację co do oceny zgłoszonych zarzutów i nie zastępuje orzeczenia organu egzekucyjnego;
- 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy:
- a) stanowisko wierzyciela wyrażono w nieodpowiedniej formie prawnej - decyzji zamiast postanowienia;
- b) stanowisko wierzyciela błędnie polega na orzeczeniu o niedopuszczalności zarzutu, podczas gdy prawidłowo powinien on zająć stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu; wierzyciel o niedopuszczalności zarzutu orzeka bowiem jedynie w sytuacjach określonych w art. 34 § 1a p.e.a., które nie zaszły;
- c) opłaty pobierane na podstawie art. 30 ustawy o inspekcji weterynaryjnej nie powstają z mocy samego prawa; konieczne jest ich ustalenie w drodze aktu administracyjnego; ponadto skarżący nie skupuje zwierząt, lecz ich tusze.
Skarżący wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia, postanowienia organu pierwszej instancji oraz orzeczenia wierzyciela i [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii;
- 2. zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący uiścił opłatę skarbową za udzielenie pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i 200 zł tytułem wpisu od skargi. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z 8 marca 2018 r. zwrócono mu 100 zł nadpłaconego wpisu od skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontroli sądu administracyjnego podlega również legalność orzeczeń wierzyciela w sprawie zasadności zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skoro bowiem co do niektórych zarzutów postanowienie zawierające wypowiedź wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego i stanowi niezbędny element jego postanowienia w sprawie zgłoszonego zarzutu, to przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, wiążąco oddziałującego na postanowienie organu egzekucyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia wymaga zatem odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia.
W związku z tym ocenie zgodności z prawem poddano również orzeczenie wierzyciela z [...] kwietnia 2017 r. (wadliwie określone jako decyzja), jak i postanowienie [...] Lekarza Weterynarii z [...] czerwca 2017 r. Orzeczenia te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, co powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji.
Skarżący w piśmie z 28 września 2016 r., zawierającym zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, jako podstawę prawną wskazał nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 p.e.a.) i niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 p.e.a.). Innych zarzutów nie podniósł, stąd Sąd jest zobowiązany ograniczyć się do zbadania legalności wskazanych orzeczeń pod kątem powyższych kwestii.
Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Wierzyciel w orzeczeniu z [...] kwietnia 2017 r. uznał oba zarzuty za niedopuszczalne, a orzeczenie to utrzymał w mocy [...] Lekarz Weterynarii.
Zasadny jest zarzut skargi polegający na zakwestionowaniu prawidłowości określenia orzeczenia wierzyciela jako decyzji (naruszenie art. 34 § 2 p.e.a.), niemniej jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy, gdyż o charakterze aktu nie rozstrzyga nadana mu nazwa, ale jego treść. Ponownie zajmując stanowisko w sprawie wierzyciel zajmie stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów w prawidłowej formie (postanowienia). Orzekając w pkt. II. sentencji wyroku Sąd użył sformułowania "decyzję" jedynie po to, aby jednoznacznie można było zidentyfikować akt podlegający uchyleniu.
Słuszny jest również zarzut skargi wskazujący na nieprawidłowe rozstrzygnięcie wierzyciela, ponieważ powinien on zająć stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu (art. 34 § 1 p.e.a.). Nie może ono polegać na orzeczeniu o niedopuszczalności zarzutu, ponieważ wierzyciel orzeka o tym jedynie w sytuacjach określonych w art. 34 § 1a p.e.a., które w sprawie nie zaszły. Ponownie zajmując stanowisko w sprawie wierzyciel zajmie stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów biorąc pod uwagę powyższe uwagi. Na potrzeby niniejszego postępowania sądowego Sąd uznał zaś, że orzeczenie o niedopuszczalności zarzutów w istocie oznacza odmowę ich uwzględnienia.
W zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 p.e.a.). Nie jest zasadny w tym zakresie zarzut skargi, kwestionujący tego rodzaju związanie. Niemniej jednak, jak wyżej wskazano, Sąd ma możliwość kontroli legalności orzeczenia wierzyciela w trybie art. 135 p.p.s.a. Nie jest z kolei wiążące stanowisko w zakresie niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 pkt 6 p.e.a.). Nie naruszono więc art. 34 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i 6 p.e.a.
Zobowiązany zakwestionował możliwość prowadzenia egzekucji z uwagi na nieistnienie obowiązku wobec niewydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za przeprowadzony w trybie art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o inspekcji weterynaryjnej nadzór. Zarzut ten jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem inspekcja pobiera opłaty za nadzór nad miejscami skupu zwierząt. Wszczęcie egzekucji w celu wykonania obowiązku wynikającego z przepisu mocy ustawy (tu: powyższego przepisu ustawy o inspekcji weterynaryjnej) następuje jedynie wtedy, gdy przepis ten jednoznacznie określa sposób ustalenia wysokości opłaty. Uszczegóławiają go przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 388), uzależniające wysokość opłaty m. in. od czasu trwania czynności nadzoru (§ 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z pkt 29 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia).
W aktach nie ma jednak dokumentów (np. protokołu lub rachunku) pozwalających na ustalenie, czy dokonano czynności, od której pobrana ma być opłata. Jeśli zobowiązany kwestionuje istnienie obowiązku zapłaty opłaty, tego rodzaju dokumenty powinny być w aktach. Ponadto nie może być sporu co do zasadności pobrania opłaty ani co jej wysokości. W przeciwnym razie należy wydać decyzję administracyjną określającą wysokość opłaty (por. prawomocne wyroki o sygn. akt IV SA/Wa 1616/05, III SA/Lu 298/06, II SA/Wr 845/11 i II SA/Łd 652/16 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Strona będzie mogła wnieść odwołanie od tej decyzji, a następnie - skargę do sądu administracyjnego. W kontrolowanej sprawie strona zakwestionowała zasadność pobrania opłaty, stąd zaistniały przesłanki wydania decyzji przez stosowny organ.
Jako że organy egzekucyjne są związane stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku, a mogło ono zostać skontrolowane przez Sąd dopiero na etapie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego, wydane przez wierzyciela orzeczenie i postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii należało uchylić na podstawie art. 135 p.p.s.a. W przeciwnym razie organy egzekucyjne nie byłyby uprawnione do podważenia w tym zakresie stanowiska wierzyciela.
Ponownie rozpatrując sprawę organ egzekucujny winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną dotyczącą zasadności zarzutu dłużnika. Zdaniem Sądu ocena jaka czynność co do zasady jest przedmiotem nadzoru - czy przedmiotem czynności jest nadzór nad miejscem skupu zwierząt czy ich tusz i czy podlega opłacie byłaby przedwczesna. Stanowisko swoje wierzyciel winien wyrazić w decyzji administracyjnej o ustaleniu wysokości opłaty za prowadzony nadzór.
Powyższe czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., mogący mieć - w zakresie niewydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty - istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił w pkt. I. sentencji zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji, a w pkt. II. sentencji - postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii i orzeczenie wierzyciela.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt. III. sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.