Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 1069/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 14 września 2022 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor WOR ARiMR w P.; organ II instancji; organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Z. G. (dalej również: skarżąca; strona), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik BP ARiMR w [...].; organ I instancji) z dnia 27 czerwca 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci rolnika.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 11 maja 2010 r. M. G. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o przyznanie płatności obszarowych na 2010 rok.

W dniu 16 września 2010 r. do Kierownika BP ARiMR w [...] wpłynął odpis skrócony aktu zgonu M. G., potwierdzający, że wnioskodawca zmarł w dniu 31 sierpnia 2010 r.

W skierowanym do Z. G. postanowieniu nr [...] z dnia 20 września 2010 r. Kierownik BP ARiMR [...] zawiesił postępowania z urzędu. Postanowienie to zawierało ponadto szereg informacji dotyczących możliwości wstąpienia do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy; w tym pouczenie, że do wniosku spadkobierca zobowiązany jest dołączyć prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się tego orzeczenia, a także że jeżeli z postanowienia sądu o nabyciu spadku wynika, że uprawnionych do nabycia spadku jest więcej niż jeden spadkobierca, spadkobierca wstępujący do postępowania w sprawie przyznania płatności jest zobowiązany do dołączenia do wniosku oświadczeń pozostałych spadkobierców, że wyrażają zgodę na wstąpienie tego spadkobiercy na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności.

W dniu 1 marca 2011 r. Kierownik BP ARiMR wystosował do skarżącej pismo informujące, że wydanie decyzji nastąpi po złożeniu wniosku o przejęcie płatności wraz z niezbędnymi dokumentami.

W reakcji na powyższe informacje Z. G. złożyła w dniu 3 marca 2011 r. wniosek na rok 2010 o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w przypadku śmierci rolnika. Do wniosku dołączyła nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I Ns 401/10, że na podstawie testamentu skarżąca uznana została za jedynego spadkobiercę po zmarłym mężu (wnioskodawcy). Natomiast w dniu 22 czerwca 2016 r. skarżąca dostarczyła do organu odpis kolejnego postanowienia wydanego przez Sąd Rejonowy w [...]. z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I Ns 751/11, z którego wynikało, że spadek po M. G. na podstawie ustawy nabyli po Ľ części skarżąca oraz trzej synowie wnioskodawcy. Na odpisie tym znajduje się stwierdzenie prawomocności orzeczenia, wskazujące datę prawomocności: 18 grudnia 2015 r. (stwierdzenie prawomocności miało miejsce 8 marca 2016 r.). Z treści postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II Ca 463/15 wynika, że powyższe postanowienie Sądu Rejonowego w [...]. z dnia 25 września 2014 r. uprawomocniło się w dniu 18 grudnia 2015 r.

Razem z postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku skarżąca dostarczyła do Biura Powiatowego ARiMR w [...]. kopię skargi kasacyjnej od powyższego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] oraz oświadczenia dwóch (L. G. z dnia 12 czerwca 2016 r. i G. G. z dnia 13 czerwca 2016 r.) z trzech pozostałych współspadkobierców, iż wyrażają oni zgodę na wstąpienie skarżącej na miejsce spadkodawcy i przyznanie jej płatności lub wsparcia.

Kierownik BP ARiMR w [...]. decyzją z dnia 5 lipca 2016 r. nr [...] odmówił Z. G. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci rolnika.

W odwołaniu z dnia 21 lipca 2016 r. Z. G. stwierdziła, że poniosła koszty upraw, a podatek rolny płacony był cały czas przez skarżącą. Podniosła, że "według (...) uznania [strony] sprawy sądowe nie mają końca, gdyż w ciągu 14 dni od prawomocnego postanowienia sądu o nabyciu spadku była wniesiona skarga kasacyjna" i skarżąca była pewna, że w przedmiocie przyznania płatności "wszystko jest w czasie".

Decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...] Dyrektor WOR ARiMR w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika BP ARiMR w [...]. z dnia 5 lipca 2016 r. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m.in. na to, że postanowienie sądu spadku było prawomocne od 18 grudnia 2015 r., tj. od momentu wydania orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] (prawomocnego z dniem wydania). Wobec tego termin do złożenia odpisu prawomocnego orzeczenia sądu spadku upływał z dniem 4 stycznia 2016 r., a skarżącej przysługiwał wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności, czego jednak strona nie uczyniła. Wniesie skargi kasacyjnej od postanowienia stwierdzeniu nabycia spadku nie miało wpływu na prawomocność tego postanowienia i bieg związanych z nim terminów. Nadto w sprawie brak jest oświadczenia jednego ze spadkobierców - synów wnioskodawcy i skarżącej, o zgodzie na wstąpienie Z. G. w miejsce spadkodawcy i przyznanie jej płatności lub wsparcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. G. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku doręczenia odpowiednich dokumentów do postępowania w wyznaczonym terminie, a nadto art. 9 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca została w pełni poinformowana o istotnych okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Strona podniosła, że jest osobą starszą, bez wiedzy prawniczej, prowadziła ona gospodarstwo rolne, uprzednio czyniła to wspólnie z mężem. Organ winien kierować się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Podkreśliła, że opłaty zostały przeniesione na skarżącą, lecz dopłaty już nie. Wyjaśniła, że nie dostarczyła postanowienia sądu spadku do Biura Powiatowego ARiMR w terminie, bowiem nie wiedziała, że postanowienie to jest prawomocne - od orzeczenia tego została wniesiona skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego. Jej zdaniem organ nieprawidłowo uznał, że skarżąca powinna kierować się pouczeniem sprzed 6 lat, gdyż pracownicy ARiMR powinni zdawać sobie sprawę z zagubienia skarżącej, która nadto nie została pouczona o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia prawomocnego postanowienia spadkowego. Ponadto wyjaśniła, że nie ma możliwości, by skarżąca przedłożyła oświadczenie syna o zgodzie na wstąpienie skarżącej w miejsce spadkodawcy, gdyż to z nim pozostaje w sporze co do spadku po mężu. Dlatego też istotne może być orzeczenie Sądu Najwyższego i organ winien zawiesić postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 272/17 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora WOR ARiMR z dnia 31 stycznia 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia 5 lipca 2016 r.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Sąd zaznaczył, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w zarzutach skargi. Sąd dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt spełnienia przez skarżącą spadkobierczynię wnioskodawcy-producenta rolnego przesłanek przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych w art. 22 ust. 1-4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164) - dalej: ustawa o płatnościach; ustawa z 2007 r. W tym względzie wskazał na to, że organy zakwestionowały spełnienie przez skarżącą warunku wynikającego z art. 22 ust. 5 i 6 tej ustawy, tj.

1. obowiązek złożenia przez spadkobiercę prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia (art. 22 ust.
2. oraz 2) obowiązek złożenia wraz z postanowieniem sądu, o którym mowa w ust. 5 tego przepisu, przez spadkobiercę wstępującego do postępowania w sprawie przyznania płatności lub wsparcia, o których mowa w ust. 1, oświadczenia pozostałych spadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie tego spadkobiercy na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności lub wsparcia, jeżeli z postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że uprawnionych do nabycia spadku jest więcej niż jeden spadkobierca (art. 22 ust. 6 pkt 2).

Sąd wyjaśnił, że termin wynikający z art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach jest terminem procesowym, wyznaczonym na dostarczenie dokumentu potwierdzającego fakt bycia przez daną osobę spadkobiercą; termin ten ma charakter dyscyplinujący i ma zapewnić sprawny przebieg postępowania administracyjnego. Sąd wskazał na to, że niedotrzymanie tego terminu nie powoduje utraty prawa do przyznania płatności spadkobiercy po zmarłej osobie, gdyż w przypadku jego uchybienia strona może wnosić o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 k.p.a., co znalazło swoje potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt II GPS 3/12, zgodnie z którą termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach jest ustawowym terminem procesowym, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Idąc dalej, Sąd stwierdził, że jakkolwiek – jak wskazała sama skarżąca – nie jest możliwe złożenie przez nią oświadczenia pozostałych spadkobierców (w niniejszej sprawie - jednego z synów) o wyrażeniu zgody na wstąpienie tego spadkobiercy (skarżącej) na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności lub wsparcia, zgodnie z art. 22 ust. 6 ustawy o płatnościach, i samo to przesądzałoby o zasadności odmowy przyznania jej płatności, to jednak należało uchylić decyzje obu instancji.

Powodem uchylenia obydwu decyzji było ustalenie przez Sąd, że Kierownik BP ARiMR postanowieniem z dnia 20 września 2010 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2010. Odwołując się do brzmienia i wykładni art. 97 § 2 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że ustanie przyczyny zawieszenia postępowania oznacza odpadnięcie celu stosowania tej instytucji, a tym samym wymaga jego podjęcia. Na organie spoczywa powinność badania aktualności przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, a w przypadku stwierdzenia jej ustąpienia - obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania. Jest to o tyle istotne, że wykonywanie przez organ czynności procesowych po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, które nie zostało jednak podjęte (tzn. uchybiono obowiązkowi wydania postanowienia rozstrzygającego kwestię podjęcia postępowania), stanowi istotne naruszenie prawa procesowego. Podjęcie zawieszonego postępowania oznacza jednocześnie utratę bytu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Przede wszystkim uruchomiony zostaje bieg postępowania, zasadą jest bowiem podjęcie postępowania w tym stadium, w którym zostało wstrzymane, a ściślej rzecz ujmując - w odniesieniu do zaniechanej lub przerwanej czynności procesowej.

Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie brak jest aktywności procesowej organu, w szczególności w postaci postanowienia o podjęciu postępowania w sprawie, czy informowania skarżącej na podstawie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, z jednoczesnym określeniem nowego terminu jej załatwienia. Sąd stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy nie znajduje się postanowienie organu I instancji, z treści którego wynikałoby, że organ ten podjął zawieszone z urzędu postępowanie.

Po wydaniu prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, Kierownik BP ARiMR w [...]. postanowieniem z dnia 3 stycznia 2018 r. nr [...] z urzędu podjął zawieszone postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2010 (z wniosku M. G. z dnia 11 maja 2010 r.). Postanowienie to zostało doręczone skarżącej drogą pocztową w dniu 8 stycznia 2018 r.

W dniu 4 lutego 2020 r. do organu I instancji zostało złożone oświadczenie M. G. - współspadkobiercy po zmarłym wnioskodawcy, w którym wyraził zgodę na wstąpienie skarżącej na miejsce spadkodawcy i przyznanie jej płatności lub wsparcia.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r. Kierownik BP ARiMR w [...]. ponownie odmówił Z. G. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci rolnika, wskazując na uchybienie terminu na złożenie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ I instancji wyjaśnił, że po ponownej weryfikacji wniosku stwierdził, że nie ma podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku na rok 2010 o przyznanie płatności w razie śmierci rolnika, pomimo dostarczenia przez skarżącą w dniu 4 lutego 2020 r. pisemnego oświadczenia M. G. o wyrażeniu zgody na wstąpienie skarżącej na miejsce spadkodawcy i przyznanie płatności lub wsparcia.

W odwołaniu skarżąca, kwestionując decyzję organu I instancji w całości, wniosła o jej uchylenie, sprostowanie i uzupełnienie części rozstrzygającej - i przyznanie płatności. Strona zarzuciła, że wydana decyzja jest nieprecyzyjna, jak również że organ nie zastosował się do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 272/17.

Decyzją z dnia 14 września 2022 r. Dyrektor WOR ARiMR w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że w dniu 3 stycznia 2018 r. Kierownik BP ARiMR wydał postanowienie nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania, które to postanowienie zostało doręczone osobiście Z. G. w dniu 8 stycznia 2018 r.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych, organ odwoławczy zauważył, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), mimo że utraciła moc - co też wynika z art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2014 r, poz. 240) oraz z art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.).

Wskazując na treść art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach, organ II instancji stwierdził, że zawarty w tym przepisie termin jest ustawowym terminem procesowym, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i podlega przywróceniu na zasadach określonych w art. 58 k.p.a. W przedmiotowej sprawie postanowienie sądu spadku stało się prawomocne z dniem 18 grudnia 2015 r., tj. od momentu wydania postanowienia Sądu Okręgowego w [...] w sprawie o sygn. akt II Ca 463/15. Dlatego też po dniu 4 stycznia 2016 r. spadkobiercy przysługiwał wniosek w trybie art. 58 i 59 k.p.a. o przywrócenie terminu na złożenie w ARiMR odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, czego jednak Z. G. nie uczyniła.

Dyrektor WOR ARiMR w P. stwierdził zarazem, że dla toku postępowania prowadzonego przez Kierownika BP ARiMR w [...]. nie miało znaczenia wniesienie skargi kasacyjnej od przedmiotowego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez pełnomocnika jednego ze spadkobierców. Podniósł, że skarga kasacyjna w postępowaniu cywilnym jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia względem orzeczeń prawomocnych.

W ocenie organu odwoławczego, przesłana Z. G. przez organ I instancji informacja o zasadach składania wniosków transferowych pozwoliła stronie na reakcję w odpowiednim czasie. Przedstawiony stan faktyczny świadczy o zaangażowaniu organu i wskazaniu możliwości uzyskania płatności w przypadku śmierci rolnika - w niewątpliwie ciężkim okresie, w jakim znalazła się Z. G.. Organ II instancji zauważył, że zasadniczo ustanowione przepisami warunki, dające prawo do płatności, muszą być spełnione przez tego rolnika, który się o te płatności ubiega, zatem rolnicy, którzy chcą skorzystać z prawa do płatności w pełnym zakresie, powinni jednak dostosować swoje działania do uregulowań prawnych, skoro przynależność producenta rolnego do określonych programów pomocowych nie jest obowiązkowa i wymaga zawsze akceptacji ze strony zainteresowanego producenta rolnego - czy to poprzez złożenie przez rolnika odpowiedniego wniosku, dokumentów albo spełnienie określonych warunków.

W ocenie organu II instancji, Kierownik BP ARiMR działał w niniejszej sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zawarty w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach obowiązek organów Agencji został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę czy też innych uczestników postępowania.

Dyrektor WOR ARiMR podkreślił, że rozumie trudną sytuację Z. G., jednakże organy Agencji obowiązane są działać w zgodzie z zasadą praworządności, rozpoznając wnioski o przyznanie płatności na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W skardze na decyzję odwoławczą Z. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wydanie orzeczenia o prawie do przyznania płatności bezpośrednich za 2010 r.

Strona podniosła, że kwestionowane decyzje nie odpowiadają prawu. W szczególności z tego względu, że zarówno organ I, jak i II instancji nie zastosował się i nie wykonał zalecenia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 272/17. Ponadto skarżąca zaprzeczyła stanowisku organu II instancji co do tego, że postanowienie z dnia 3 stycznia 2018 r. nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania zostało jej doręczone osobiście, gdyż "strona skarżąca w wieku 75 lat musiałaby osobiście odebrać przedmiotowe postanowienie w Biurze Powiatowym ARiMR w [...]., co nie miało miejsca".

Podkreśliła, że organ I instancji od czasu rzekomego wydania i doręczenia "osobiście" postanowienia o podjęciu postępowania przez okres 4,5 roku nie powiadomił uprawnionej strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z jednoczesnym określeniem nowego terminu jej załatwienia, tj. wydania decyzji, co stanowi ewidentne naruszenie prawa. Nie zgodziła się też ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku po zmarłym mężu M. G., co organ I instancji uznał za główny argument odmowy przyznania płatności. W tym względzie wskazała na to, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2017 r. stwierdził, iż "powyższy termin ma charakter dyscyplinujący i ma zapewnić sprawny przebieg postępowania administracyjnego. Niedotrzymanie go nie powoduje utraty prawa do przyznania płatności spadkobiercy po zmarłej osobie".

Ponadto, podobnie jak w odwołaniu, podniosła, że w części rozstrzygającej obydwu zaskarżonych decyzji nie zostało precyzyjnie określone o czyj wniosek chodzi i z jaką datą, jak również nie zostało określone, że chodzi o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za 2010 r. po śmierci M. G.. Finalnie, wobec tak przypisanego organom naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i 107 k.p.a., skarżąca stwierdziła, że wnosi o uchylenie zaskarżonych decyzji i wydanie wyroku przesądzającego o prawie do przyznania płatności bezpośrednich za 2010 r. po zmarłym mężu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r., na której został wydany wyrok w przedmiotowej sprawie, strona podtrzymała wnioski i żądania skargi, podkreślając, że w tej sprawie zapadł już wyrok tutejszego Sądu. Na pytanie Sądu wyjaśniła, że nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, ponieważ nie wiedziała, że powinna to uczynić. Ponadto wniosła o to, by Sąd nakazał Agencji wypłatę zaległych pieniędzy. Strona argumentowała, że wcześniej Sąd uwzględnił jej skargę, ale Agencja nie respektuje nakazu wynikającego z orzeczenia z 2017 r. Strona podała również, że bardzo się denerwuje tą sytuacją; sprawa się przeciąga, a skarżąca nie otrzymuje pieniędzy od Agencji, która jest organem rządowym.

W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2023 r. (wniesionym drogą pocztową w dniu 20 kwietnia 2023 r.), zatytułowanym "Załącznik do protokołu rozprawy z 18.04.23 r.", skarżąca uzupełniła swoje wypowiedzi przedstawione na rozprawie i wyjaśniła ich sens, rozwijając argumentację wcześniej prezentowaną w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 217) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja – o ile nie zachodzą warunki z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 – może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W następnej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ administracyjny, jak również Sąd w składzie tu orzekającym był związany wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 272/17, uchylającym poprzednio wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów ARiMR. Związanie to dotyczy oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania. Wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. związanie oceną prawną, jak i samym orzeczeniem oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądami wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się w pełnym zakresie. W konsekwencji również żadna inna strona nie może skutecznie zgłaszać zarzutów stojących w sprzeczności z taką oceną prawną. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli sądowej jest zaskarżona decyzja Dyrektora WOR ARiMR w P., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2010 rok w przypadku śmierci rolnika. Kwestia przepisów znajdujących zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy (przepisy ustawy z 2007 r.), jak również ich rozumienie (wykładnia) zostały już wiążąco określone przez Sąd w wyżej przywołanym wyroku i nie ma potrzeby ponownie przywoływać tych rozważań. Niemniej jednak wobec zastrzeżeń formułowanych w skardze i na rozprawie, należy podkreślić, że organy Agencji w kwestiach najistotniejszych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zastosowały się do wytycznych Sądu.

Przed wszystkim trzeba mieć na uwadze, że zostało usunięte uchybienie procesowe stanowiące przeszkodę dla dalszego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji, stosownie do wytycznych sądowych, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. najpierw podjął bowiem zawieszone postępowanie, a następnie rozstrzygnął przedmiotową sprawę. Postanowienie Kierownika BP ARiMR z dnia 3 stycznia 2018 r. nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania zostało doręczone skarżącej w dniu 8 stycznia 2018 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki pocztowej. Zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyjaśnienie dotyczącego "osobistego" doręczenia postanowienia stronie odnosiło się do doręczenia postanowienia drogą pocztową bezpośrednio "do rąk" skarżącej, która własnoręcznie pokwitowała odbiór przedmiotowego postanowienia w dniu 8 stycznia 2018 r., a nie do osobistego odbioru postanowienia w siedzibie organu. Wyjaśnił to również organ II instancji w odpowiedzi na skargę.

Zarzuty dotyczące długotrwałego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Kwestie bezczynności w załatwieniu sprawy lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie stanowią przedmiotu kontroli sądowej w sprawie dotyczącej skargi na decyzję (merytorycznie) rozstrzygającą sprawę. Ocena tychże kwestii leży poza granicami niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Odrębna skarga w tym przedmiocie przysługiwała stronie w toku postępowania administracyjnego, które zostało już jednak zakończone decyzją ostateczną. Jak już wspomniano, najistotniejsze jest to, że organ I instancji najpierw podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a następnie merytorycznie orzekł w sprawie. Tym samym dochował koniecznego warunku procesowego, od którego uzależniona była możliwość procedowania i rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Nie ma też żadnych wątpliwości, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotyczą rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącej płatności za rok 2010 w przypadku śmierci rolnika, gdyż to Z. G., a nie inny spadkobierca po zmarłym rolniku, wystąpiła z wnioskiem w tym przedmiocie. W sprawie zostało odpowiednio wyjaśnione, że z pierwotnym wnioskiem w sprawie płatności na rok 2010 wystąpił M. G. w dniu 11 maja 2010 r., a następnie w dniu 3 marca 2011 r. Z. G. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2010 w przypadku śmierci rolnika, a zatem wstąpiła w miejsce zmarłego M. G.. Dodatkowo należy zauważyć, że organ I instancji decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i innych na rok 2010 w odniesieniu "do wniosku złożonego przez (...) M. G." z dnia 11 maja 2010 r. Organ umorzył zatem jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone wobec zmarłego M. G., wskazując na odrębne procedowanie w stosunku do skarżącej Z. G. w związku z jej wnioskiem z dnia 3 marca 2011 r. W ocenie Sądu tego rodzaju rozstrzygnięcie w stosunku do pierwotnego wniosku zmarłego M. G. było niezasadne, skoro zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z 2007 r., w przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Niemniej jednak stwierdzony błąd organu nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż to wcześniejsze rozstrzygnięcie dotyczące zmarłego wnioskodawcy nie stanowiło przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy w stosunku do Z. G., wobec wystąpienia przez nią z wnioskiem z dnia 3 marca 2011 r. o płatności na 2010 rok w związku ze śmiercią rolnika.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Dyrektora WOR ARiMR w P., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w [...]. z dnia 27 czerwca 2022 r. odmawiającą Z. G. przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci rolnika, prawidłowo zidentyfikowała doniosłe prawnie zagadnienia i okoliczności sprawy. Skarżąca nie dochowała terminu z art. 22 ust. 5 ustawy z 2007 r. ani też warunku z art. 22 ust. 6 tej ustawy. Skarżąca w toku postępowania nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 22 ust. 5 powołanej ustawy. Przy tym strona nieprawidłowo odczytała stanowisko Sądu wyrażone we wcześniejszym wyroku. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2017 r. stwierdził z jednej strony, że powyższy termin ma charakter dyscyplinujący i ma zapewnić sprawny przebieg postępowania administracyjnego, a niedotrzymanie go nie powoduje utraty prawa do przyznania płatności spadkobiercy po zmarłej osobie. Zarazem jednoznacznie wskazał na to, że wymaga to jednak wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie takiego uchybionego terminu. Termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy z 2007 r. jest bowiem ustawowym terminem procesowym, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w żadnej mierze nie zwolnił strony w przedmiotowej sprawie od konieczności wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 58 k.p.a. To zaś w sprawie nie miało miejsca. Sąd w tym względzie w pełni zgadza się z organem odwoławczym. Skarżąca nie wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem o przywrócenie terminu ani bezpośrednio przy składaniu prawomocnego postanowienia sądu spadku, ani też po wydaniu przez tutejszy Sąd pierwszego wyroku w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 363 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.), orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia. Natomiast zgodnie z art. 398¹ § 1 tej ustawy skarga kasacyjna jest środkiem nadzwyczajnym i przysługuje od orzeczeń prawomocnych sądu drugiej instancji. Ponadto warto mieć na uwadze, że jakkolwiek strona nie jest prawnikiem, to korzystając w sprawie spadkowej z pomocy zawodowego pełnomocnika (adwokata), miała również sposobność dowiedzenia się, jaki charakter ma kwestionowane kasacyjnie postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia 18 grudnia 2015 r., które stało się prawomocne z dniem jego wydania. Organy administracji nie mogły zostać obciążone skutkami wywiedzenia przez stronę skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia sądu spadku ani odpowiadać za wynik sprawy cywilnej i ewentualny brak porozumienia spadkobierców co do wyrażenia zgody na wstąpienie jednego z nich na miejsce spadkodawcy i przyznanie płatności.

W wiążącej wszystkie sądy administracyjne (art. 269 § 1 p.p.s.a.) – a przywołanej przez Sąd we wcześniejszym wyroku wydanym w niniejszej sprawie – uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt II GPS 3/12 (dostępnej jw.), stwierdzono, że ustawa o płatnościach nie określa skutków niezachowania terminu z art. 22 ust. 5, jednak ze względu na art. 3 ust. 1 tej ustawy kwestia ta jest prawnie uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Kodeks zawiera unormowania dotyczące terminów dla czynności stron i uczestników postępowania, mające wprost zastosowanie do postępowania o przyznanie płatności. NSA wyjaśnił również, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna takich terminów dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania, których niezachowanie nie rodziłoby dla nich żadnych ujemnych skutków prawnych, gdyż z przepisów art. 57-60 k.p.a. wynika, że upływ terminu zastrzeżonego dla czynności procesowej strony lub uczestnika postępowania powoduje bezskuteczność tej czynności. Usunięciu tak określonych skutków upływu terminu służy natomiast instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i 59 k.p.a.). Trzeba jeszcze dodać, że zastosowanie tejże instytucji jest uzależnione od woli strony, gdyż następuje "na prośbę zainteresowanego", a nie z urzędu.

Organy Agencji nie miały też obowiązku z urzędu informować strony o wszelkich możliwościach procesowych w sprawie. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach wyraźnie wskazano (zatem przepis ustawy stanowi inaczej), że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;

2. jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ustawa ta akcentuje zatem w tym względzie działanie organu na żądanie strony. Modyfikacja w zakresie obowiązków organów, o jakich mowa w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2007 r., wprawdzie nie zwalnia od należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2078/13, dostępny jw.), jednak w ocenie Sądu organy zachowały odpowiednią rzetelność w sytuacji, kiedy organ informacji tych udziela jedynie na żądanie strony. Wystarczające było to, co organ I instancji uczynił w związku z wydaniem postanowienia nr [...] z dnia 20 września 2010 r. o zawieszeniu postępowania z urzędu, jak i pismem informacyjnym z dnia 1 marca 2011 r., jakie zostały skierowane do skarżącej. Pouczenia tam zawarte jednoznacznie wskazywały na konieczność wykonania przez stronę obowiązków, o których mowa w art. 22 ust. 5 i 6 ustawy z 2007 r. Bezpośrednim skutkiem powyższego było przecież wystąpienie przez Z. G. z wnioskiem w sprawie płatności na 2010 rok w związku ze śmiercią rolnika (wstąpienie w miejsce zmarłego rolnika).

Ponadto należy zauważyć, że strona nie spełniła warunku materialnego z art. 22 ust. 6 (pkt 2) powołanej ustawy z 2007 r. Dopełnienie tego obowiązku, przewidzianego przez przepis prawa materialnego, na dzień złożenia prawomocnego postanowienia sądu spadku (co nastąpiło 22 czerwca 2016 r.) nie było zresztą możliwe, jak zauważyła sama skarżąca, skoro nie dysponowała oświadczeniami wszystkich pozostałych spadkobierców – następców prawnych zmarłego rolnika. W istocie wnioskodawca powinien bowiem dysponować wszystkimi wymaganymi zgodami pozostałych współspadkobierców na dzień składania prawomocnego postanowienia sądu spadku, a to winno mieć miejsce w terminie 14 dni od wydania ostatecznego orzeczenia sądowego, względnie wyjątkowo - w późniejszym terminie przedłożenia orzeczenia spadkowego, o ile zostałby przywrócony termin do złożenia takiego orzeczenia. Pomimo dostarczenia przez skarżącą w dniu 4 lutego 2020 r. pisemnego oświadczenia M. G. o wyrażeniu zgody na wstąpienie skarżącej na miejsce spadkodawcy i przyznanie płatności lub wsparcia, nie było zatem możliwe pozytywne załatwienie wniosku skarżącej.

Podsumowując, w ocenie Sądu organy Agencji przyjęły w niniejszej sprawie prawidłową interpretację przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i zasadnie oceniły brak spełnienia wszystkich niezbędnych warunków do udzielenia skarżącej przedmiotowych płatności na 2010 rok. Organy nie naruszyły też przepisu art. 153 p.p.s.a., wykonując wytyczne tutejszego Sądu.

Skoro zaś wnioskodawczyni nie spełniła tych wszystkich warunków, od których uzależnione było udzielenie jej wsparcia w postaci przedmiotowych płatności, to zasadna była odmowa ich przyznania na 2010 rok. Wobec tego organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie dopuścił się takiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłyby zdyskwalifikować zaskarżone rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.