Uzasadnienie
Rada Miejska w Nowogardzie Bobrzańskim uchwałą nr XXVIII/207/02 z dnia 26 czerwca 2002 roku, podjętą na podstawie art. 40 ust. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 roku ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31 ze zm.), w sprawie przepisów porządkowych niezbędnych do zabezpieczenia ładu i porządku na terenie miasta i gminy Nowogród Bobrzański w zakresie handlu okrężnego i obwoźnego ustaliła, iż: (§ 1) 1/. miejscami, w których może odbywać się handel okrężny i obwoźny są wyłącznie:
- 1. na terenie miasta targowiska na ul. Konopnickiej i na ul. Rynek, a po likwidacji targowiska na ul. Rynek targowisko na ul. 9 Maja.
- 2. miejsca uzgodnione z urzędem Miejskim
- 3. na terenie wsi miejsca sprzedaży uzgodnione z Radami Sołeckimi poszczególnych miejscowości.
2/ zabrania się handlu okrężnego i obwoźnego w miejscach nie wyznaczonych a w szczególności:
- 1. na jezdniach, ulicach i chodnikach dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na terenie miasta i gminy
- 2. w odległości do 100 m. od sklepów i innych obiektów handlowych na terenie miasta.
Handlujący w handlu okrężnym i obwoźnym winni opłacać dziennie opłaty targowe według stawek ustalonych przez Rade:(§ 2)
- 1. na targowiskach u inkasenta lub w kasie Miejsko Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i mieszkaniowej w Nowogrodzie Bobrzańskim
- 2. w pozostałych miejscach u funkcjonariuszy Straży Miejskiej lub w kasie Urzędu Miejskiego w Nowogrodzie Bobrzańskim
Zwalnia z opłat targowych handlujących w handlu obwoźnym i okrężnym na terenie wsi pozbawionych sieci handlowej.
Wyznacza się na inkasentów odpowiedzialnych za pobór opłat targowych od handlujących w handlu obwoźnym funkcjonariuszy Straży Miejskiej w Nowogrodzie Bobrzańskim.
Jednocześnie w § 3 wskazała, iż naruszenie postanowień § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały zagrożone jest karą grzywny do 5000 zł albo karą nagany wynikającą z art. 90 i art. 99 § 1 ust. 1 ustawy o wykroczeniach.
Uchwała, zgodnie z § 6 weszła w życie z dniem podjęcia.
T. G., prowadzący działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod nazwą Piekarnia "A" z siedzibą w Z., pismem z dnia 11 października 2004 roku wezwał Radę Miejską w Nowogrodzie Bobrzańskim do uchylenia wskazanej wyżej uchwały, zarzucając jej niezgodność z prawem, polegającą na jej wydaniu z przekroczeniem delegacji zawartej w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i podnosząc, iż uchwała ta narusza jego interes prawny.
W odpowiedzi na wskazane wyżej pismo, Rada Miejska podjęła w dniu 18 listopada 2004 roku uchwałę, którą odmówiono uchylenia uchwały z 26 czerwca 2002 roku.
T. G. w dniu 24 stycznia 2005 roku wniósł skargę na uchwałę z dnia 26 czerwca 2002 roku, zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające na tym, iż uchwała ta wydana została z przekroczeniem ustawowej delegacji zawartej w art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Gmina Nowogród Bobrzański, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie, wskazując na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu wskazała, iż Wojewoda Lubuski, jako organ sprawujący nadzór nad Gminą, nie zakwestionował przedmiotowej uchwały, jako podjętej niezgodnie z prawem. Odnosząc się zaś do zarzutu przekroczenia ustawowej delegacji zawartej w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, podniosła, iż pierwszą z przesłanek wydania przepisów porządkowych jest brak ustawowej regulacji materii objętej zakresem działania tych przepisów, drugą natomiast niezbędność ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony wymienionych przez ustawodawcę dóbr, a mianowicie zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego. Dopuszczenie do niekontrolowanej działalności handlowej, poza wymienionymi uchwałą targowiskami i miejscami uzgodnionymi z urzędem miejskim, czy radami sołeckimi poszczególnych miejscowości, zdaniem Gminy, doprowadzi do zakłócenia ładu i porządku mieszkańców, a także użytkowników jezdni, ulic, chodników i dróg.
Ponadto, Gmina podniosła, iż skarżący nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, bowiem nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego, polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. W odpowiedzi na skargę wskazano również, iż przeciwko skarżącemu i jego pracownikom prowadzono liczne postępowania w sprawach o wykroczenia z art. 99§1 pkt 1, 112 i 54 kodeksu wykroczeń, które potwierdziły, że skarżący prowadził handel obwoźny bez uzgodnienia miejsca sprzedaży z radą sołecką.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W przedmiotowej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzi z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807), który daje gwarancje skarżącemu, jako przedsiębiorcy, że wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego, na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (zasada swobody działalności gospodarczej), wskazując jednocześnie, iż zaskarżona uchwała uniemożliwia skarżącemu prowadzenie działalności na terenie miasta i gminy Nowogród Bobrzański, tj. świadczenia usług w zakresie dostaw pieczywa i artykułów spożywczych do klienta. Tego rodzaju działalność skarżący prowadzi, zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej. Z przedłożonego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynika, iż przedmiotem działalności T. G. jest m.in. handel obwoźny artykułami spożywczymi niekoncesjonowanymi. Usługi w zakresie dostawy pieczywa i artykułów spożywczych do klienta.
Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Wskazane wyżej stanowisko skarżącego, w ocenie Sądu, uzasadnia jego interes prawny w domaganiu się uchylenia uchwały z dnia 26 czerwca 2002 roku.
Stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), wskazanym jako podstawa zaskarżonej uchwały, w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Takie przepisy mogą też przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
O dopuszczalności uregulowania określonej materii w drodze przepisów porządkowych przesądza zbieg dwóch koniecznych przesłanek. Po pierwsze - materia ta nie jest regulowana w przepisach powszechnie obowiązujących. Po drugie - uregulowanie takie jest niezbędne dla ochrony wartości wymienionych w art. 40 ust. 3 in fine tej ustawy. O ile spełnienie drugiej z wymienionych przesłanek to rezultat oceny przeprowadzonej przez organ wydający przepisy porządkowe, o tyle występowanie pierwszej przesłanki nie powinno w zasadzie budzić sporów, skoro wymaga jedynie zbadania obowiązującego stanu prawnego.
W przedmiotowej sprawie Rada Gminy, uzasadniając uchwalenie przepisów porządkowych w zakresie handlu okrężnego i obwoźnego na terenie miasta i gminy Nowogród Bobrzański, wskazała na brak ustawowej regulacji materii objętej zakresem działania tych przepisów. Tymczasem, jak słusznie podnosi skarżący, ustawa z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia zawiera regulacje w przedmiocie handlu obwoźnego środkami spożywczymi. Przepisy porządkowe, zawarte w zaskarżonej uchwale, dotyczą ogólnie handlu okrężnego i obwoźnego z czego należy wnosić, iż dotyczą również handlu środkami spożywczymi. Jak wynika z art. 39 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia " handel obwoźny środkami spożywczymi może być prowadzony wyłącznie:
- 1) na targowiskach lub w halach targowych - w uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a w przypadku środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego - również z właściwym organem Inspekcji Weterynaryjnej,
- 2) na wskazanym przez gminę terenie..."
Zgodnie zatem z regulacją zawartą w art. 39 ust.1 pkt 2 Gmina posiada prawo do wskazania terenu, gdzie może być prowadzony handel obwoźny środkami spożywczymi. Jednakże, w przedmiotowej sprawie, zawarte w zaskarżonej uchwale postanowienia Rady dotyczące miejsc, w których może odbywać się handel obwoźny, zdaniem Sądu, nie mieszczą się w ustawowym pojęciu "wskazany przez gminę teren", a tym samym naruszają przepis art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, wykraczając poza wskazaną w nim regulację. Uchwała bowiem w § 1 ust. 1 punkt 2 wskazuje, iż są to miejsca uzgodnione z urzędem miejskim, w punkcie 3 stanowi, że na terenie wsi są to miejsca sprzedaży uzgodnione z radami sołeckimi poszczególnych miejscowości, zaś w ust. 2 wskazuje, iż zabrania się handlu okrężnego i obwoźnego w miejscach nie wyznaczonych, a w szczególności: na jezdniach, ulicach i chodnikach dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na terenie miasta i gminy, w odległości do 100 m. od sklepów i innych obiektów handlowych na terenie miasta.
Ponadto, jak wskazano już wyżej, z przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, wynika, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, wobec tego powinny one dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym. Naruszenie zatem zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone przez gminę, zdaniem Sądu, może być sankcjonowane na podstawie art. 54 kodeksu wykroczeń (Wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu). Zgodnie zaś z tym przepisem "Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany"
W zaskarżonej uchwale Rada, za naruszenie zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wskazane w uchwale, wprowadza sankcje wynikające z art. 90 i 99 ust. 1 kodeksu wykroczeń, które dotyczą wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji, uregulowanych w kodeksie wykroczeń.
Zauważyć również należy, iż dokonując regulacji w zakresie opłat targowych, Rada w § 2 ust.2 wprowadziła zwolnienie z opłat targowych handlujących w handlu obwoźnym i okrężnym na terenie wsi pozbawionych sieci handlowej. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych w art. 19 pkt 3 stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że rada gminy nie ma uprawnień do wprowadzania zwolnień podmiotowych, w tym w zakresie opłat lokalnych. Tak więc § 2 uchwały Rady, wprowadzający zwolnienie podmiotowe, jest sprzeczny z przytoczoną regulacją prawną.
Ponadto, zgodnie z art. 19 pkt 2 ustawy z 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) Rada miała obowiązek zarządzenia poboru opłaty targowej w drodze inkasa oraz określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso. Zarządzając zaś pobór opłaty targowej u inkasentów, Rada winna określić inkasentów, którzy byliby uprawnieni do poboru opłaty targowej na targowiskach - w rozumieniu art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy. Biorąc pod uwagę fakt, że ustawa nie przewidywała innych form poboru opłaty, możliwość wpłacania jej do kasy Urzędu Miejsko Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Nowogrodzie Bobrzańskim bądź kasy Urzędu Miejskiego lub u funkcjonariuszy Straży Miejskiej narusza wymogi określone w art. 19 pkt 2 ustawy. W kasie urzędu mogłaby być przyjmowana opłata wyłącznie wtedy, gdyby w myśl cytowanego przepisu pracownik kasy został określony jako inkasent i jednocześnie ustalono by wysokość wynagrodzenia za inkaso.
Zauważyć również należy, iż w § 6 przedmiotowej uchwały, regulującym kwestię wejścia uchwały w życie, Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Nowogrodzie Bobrzańskim.
W myśl art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z kolei, zgodnie z art. 14 ustawy przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu. Ogłoszenie przepisów porządkowych w sposób określony w ust. 1 nie zwalnia jednak z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r., stanowi, iż akty normatywne, zwierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zaś w ust. 3 wskazano, że przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia.
W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Żaden z powołanych wyżej przepisów nie przewiduje wejścia w życie uchwały, również zawierającej przepisy porządkowe, z dniem podjęcia uchwały, jak postanowiono w zaskarżonej uchwale, a ewentualnie z dniem ogłoszenia i to w wyraźnie wskazanych, przypadkach. Podkreślenia wymaga również to, iż część regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale, a dotyczących opłat targowych, nie ma charakteru przepisów porządkowych, co powoduje, że również w tym zakresie § 6 przedmiotowej uchwały jest sprzeczny z prawem, tj. z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała wydana zastała z naruszeniem prawa, wobec czego, na podstawie wskazanych wyżej przepisów oraz art 147 § 1 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy.
/-/ W. Długaszewska /-/ T. Geremek /-/ M. Lorych-Olszanowska
ARd