Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2012r. o sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych Kolegiach odwoławczych, art. 127 § 1 i 138 § 1 Kpa utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta Poznania z dnia 15 czerwca 2012r. w przedmiocie nałożenia na spółkę A kary pieniężnej w kwocie [...] zł za bezprawne umieszczenie zadaszenia w pasie drogowym ulicy [...] w P., bez zezwolenia zarządcy drogi.
W uzasadnieniu wskazano, że kara nałożona została za bezprawne umieszczenie przez 86 dni drewnianego zadaszenia o powierzchni 190 m2.
Jak podano w uzasadnieniu, w dniu 04 sierpnia 2011r. wydano firmie A zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu utworzenia strefy bezpieczeństwa w postaci zadaszenia chodnika. Zgodę wydano do dnia 31 października 2011r. Kolejny wniosek tej firmy wpłynął do organu w dniu 24 stycznia 2012r. z terminem zajęcia od 01.02. 2012 do 30 kwietnia 2012r. W okresie od dnia 02 listopada 2011r. do 26 stycznia 2012r. spółka A nie posiadała zezwolenia na zajęcia pasa drogowego (chodnika) dla prowadzonych w tym miejscu prac drogowych.
Organ drugiej instancji wskazał także, że w tym stanie rzeczy wszczęto postępowanie o czym poinformowano stronę. Oględziny przeprowadzone z udziałem strony w dniu 20 lutego 2012r. potwierdziły zajęcia pasa drogowego.
W świetle powyższych okoliczności organ uznał, że zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi jest w pełni udowodnione, a tym samym decyzja o wymierzeniu kary uzasadniona. Dowodem w sprawie są zdjęcia wykonane przez pracownika ZDM.
W skardze na powyższą decyzję spółka A zarzuciła niewłaściwość organu wydającego decyzje pierwszoinstancyjną (skutkującą jej zdaniem koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji), naruszenie przepisów prawa materialnego – tj,. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przepisów postępowania – tj. art. 7,10, 77 i 80 Kpa poprzez uznanie, że organ I-szej instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe z udziałem strony.
W odpowiedzi na skargę organ potrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji podtrzymując zawarta w niej argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej argumenty znalazły uzasadnienie.
Bezwzględnie jako najdalej idący jest zarzut skargi o nieważności postępowania z uwagi na przeprowadzenie go przez organ do tego nieupoważniony. Zarzut ten jest niesłuszny. Jak wynika z kopii upoważnienia z dnia 19 lipca 2004r. J. S. – dyrektor Zarządu Dróg Miejskich upoważniony został przez Prezydenta Miasta Poznania do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących zarządzania drogami, a w szczególności wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji. Tym samym zarzut nieważności postępowania nie znajduje uzasadnienia.
Należy podkreślić, że stan faktyczny sprawy nie był w istocie kwestionowany. Bezsporne jest bowiem, że skarżąca spółka zajmowała pas drogi bez koniecznego zezwolenia we wskazanym w decyzji okresie i wskazanej powierzchni. Wbrew twierdzeniom skargi w aktach sprawy znajdują się zdjęcia wykonane przez pracownika ZDM, wykonane w dniach 02, 15, 24, listopada 2011r, 01,09,20,28 grudnia 2011r, 12, 18, 23, 24, 25 i 26 stycznia 2012r. Dokumentują one w stopniu wystarczającym okoliczność zajęcia pasa drogowego.
Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania są wady proceduralne postępowania, które mogły mieć wpływ na jego wynik.
Po pierwsze z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 KPA), stojąc na straży praworządności z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając przy tym na uwadze zarówno interes społeczny jak i słuszny interes stron. Mają również obowiązek umożliwienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 Kpa). Winny działać wnikliwie, ale tez szybko (art. 12 Kpa). Rozwinięciem ostatniej zasady jest treść art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy zobowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki, tj m.in. sprawy które mogą być rozpatrzone w oparciu o fakty znane organowi z urzędu przed którymi toczy się postępowanie, bądź na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Dopiero jeśli zachodzi konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego termin załatwienia sprawy może wynosić 1 miesiąc, a szczególnie skomplikowanych przypadkach 2 miesiące.
Organy administracji naruszyły wszystkie wskazane wyżej przepisy procesowe.
W tej konkretnej sprawie organy dysponowały wiedzą o naruszeniu prawa od dnia 02 listopada 2011r. i od tego dnia rozpoczął się zatem bieg terminu obowiązku niezwłocznego działania. Jak wynika bowiem z notatki urzędowej z dnia 31 stycznia 2012r. oraz daty widniejącej na pierwszym ze zdjęć pracownik organu pierwszej instancji dostrzegł naruszenie prawa w postaci zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P. w dniu 02 listopada 2011r. dokumentując to stosowną fotografią. Następnie dokumentował to naruszenie jeszcze dwunastokrotnie w przeciągu trzech miesięcy. Dopiero w dniu 03 lutego 2012r. organ formalnie wszczął postępowanie w tym zakresie wskazując (w sprostowaniu), że toczyło się ono od dnia 02 listopada 2011r. powiadamiając o tym stronę dopiero 08 lutego 2012r. Skoro zatem postępowanie toczyło się od dnia 02 listopada 2011r. i faktycznie wykonywane były dowody w postaci zdjęć zajęcia pasa drogowego niedozaakceptowania w świetle art. 6, 12 i 35 Kpa. jest sytuacja, w której organ bez żadnego uzasadnienia zwlekał z wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania.
Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że procedura wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i elementy jego treści określają przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985r. (tj. Dz.U. z 2007 nr 19 poz. 115 ze zm.) o drogach publicznych, który ma charakter przepisu upoważniającego i zawiera delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia. Zakres przedmiotowy przekazany do regulacji w drodze aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych dotyczy warunków niezbędnych do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele związane z:
- 1) prowadzeniem robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczaniem w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęciem pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach.
Wytyczną, którą Rada Ministrów powinna się kierować przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie art. 40 ust. 16 u.d.p., jest konieczność uwzględnienia bezpieczeństwa użytkowania i ochrony dróg.
Wykładnia funkcjonalna i celowościowa tych przepisów powiązanych z przepisami dotyczącymi wymierzenia kar prowadzi do wniosku, że kary za zajęcie pasa bez wymaganego zezwolenia są w takim razie sankcją i zarazem konsekwencją naruszenia zasad udzielania zgody i choćby potencjalnego naruszenia bezpieczeństwa użytkowania i ochrony dróg. Przyjęcie powyższego rozumowania nakłada na organ konieczność szczególnego traktowania sytuacji, w których bezpieczeństwo takie może zostać naruszone i prowadzenia postępowania w takich przypadkach bez zbędnej zwłoki. Tym bardziej brak działania organu staje się w tej sytuacji niezrozumiały. Zwrócić uwagę należy także na fakt, że dokumentacji fotograficznej dokonywał – co wynika z notatki z 31 stycznia 2012r. – pracownik Zakładu Dróg Miejskich w Poznaniu, który będąc pracownikiem organu I-szej instancji miał obowiązek przekazania wiadomości o naruszeniu prawa niezwłocznie.
Zatem zwłoka pracownika organu – choćby nie był on zatrudniony w wydziale prowadzącym postępowanie dotyczące udzielania zezwoleń na zajęcie dróg - nie jest uzasadnioną przyczyną braku działania organu. W rezultacie wszystkie czynności organu w czasie przekraczającym ustawowo określony czas "bez zbędnej zwłoki" należy uznać za działania organu z naruszeniem praw strony postępowania. Strona nie może być obciążana skutkiem naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w tym przewlekłością prowadzonego z urzędu postępowania o którym wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów nie została poinformowana i na którą to przewlekłość w rezultacie nie miała i nie mogła mieć wpływu. Wbrew zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisku wyrażonemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze strona nie miała możliwości wzięcia udziału w czynnościach organu i nie była o nich informowana, albowiem pierwszą informacją o kilkunastokrotnym w przeciągu trzech miesięcy dokumentowaniu naruszenia pasa drogowego przez pracownika organu było postanowienie z dnia 03 lutego 2012r. (doręczone 08 lutego 2012r), wydane po złożonym w dniu 24 stycznia 2012r. wniosku o udzielenie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez spółkę.
Ubocznie warto zauważyć, że całkowicie niezrozumiałą i nieprzydatną dla potrzeb tego postępowania należy uznać czynność oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego z udziałem przedstawiciela strony wykonaną w dniu 20 lutego 2012r., w sytuacji, gdy istniała już wówczas kolejna decyzja o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego.
Wykazane wyżej naruszenia przepisów postępowania stały się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej, albowiem mogły mieć znaczenie dla jego wyniku (art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie ulega wątpliwości, że gdyby organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami wyznaczonymi Kodeksem postępowania administracyjnego, strona zostałaby poinformowana o toczącym się postępowaniu w sposób zgodny z prawem i mogła podjąć ewentualne działania – choćby zdemontować zadaszenie - które mogłyby mieć wpływ na wysokość wymierzonej jej kary.
Należy zaznaczyć, że z powyższego stanowiska nie wynika akceptacja poglądu strony wyrażonego w skardze o obowiązku informowania podmiotów zajmujących pas drogowy o konieczności wystąpienia o wyrażenie zgody na zajęcie takiego pasa w terminie. Postępowanie dotyczące nałożenia kary jest odrębnym – wszczynanym z urzędu - postępowaniem w stosunku do wywołanego wnioskiem strony postępowania o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego. W tym ostatnim z postępowań to strona określa czas planowanego zajęcia pasa drogowego i winna dbać o dochowanie wskazanych w decyzji terminów. Ponosi także konsekwencje swoich bezprawnych działań, którymi są określone w ustawie kary finansowe. W tej konkretnej sprawie wysokość tej kary spowodowana jednak została przewlekłością bądź celowym zaniechaniem organu a w konsekwencji oczywistym naruszeniem zasad postępowania.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane będą uwzględnić okoliczność naruszenia wyżej wskazanych zasad postępowania oraz pominięcie strony w jego toku i rozważyć wpływ tych okoliczności na wysokość wymierzonej kary finansowej. Niewątpliwie naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania oraz przewlekłość postępowania wszczętego z urzędu - na które strona nie miała wpływu, albowiem o nim nie wiedziała - nie może bezzasadnie obciążać stronę.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w punktach: I i III sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 P.p.s.a.