Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 110/20

Uzasadnienie

W dniu [...] października 2019 r. skarżąca wniosła udzielenie dotacji na rok 2020 z budżetu Miasta P. dla prowadzonych przez nią w P. dwóch przedszkoli, podając informację o liczbie dzieci mających do nich uczęszczać w roku 2020.

W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła m. in., że:

1. 1. opóźnienie w złożeniu wniosku jest spowodowane ciężką chorobą na tle stresogennym i przedłużającą się hospitalizacją, a sam wniosek złożono od razu po ustaniu przyczyny zwłoki; na życzenie organu wnioskodawczyni wyraziła gotowość przedstawienia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego jej niedyspozycję zdrowotną;
2. 2. prowadzi przedszkola już od pewnego czasu, a w roku 2019 uczęszczało do nich 28 dzieci; planowana liczba dzieci na rok 2020 wynosi od stycznia do sierpnia po 20 w każdej placówce, a od września do grudnia po 15 w każdej z nich, z tym że w jednej z nich przewidziano troje dzieci niepełnosprawnych (dwoje z afazją i jedno z autyzmem).

Pismem z [...] października 2019 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania dotacji.

Pismem z [...] grudnia 2019 r., które wpłynęło do Prezydenta Miasta [...] grudnia 2019 r., strona złożyła wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu wskazanego w art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2203 ze zm.), dalej: "ustawa", stanowiącym, że organ prowadzący przedszkole przekazuje organowi dotującemu informację o planowanej liczbie dzieci nie później niż do dnia 30 września roku bazowego.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że:

1. 1. termin określony w art. 33 ust. 1 ustawy ma charakter instrukcyjny, a nie materialny;
2. 2. za odstąpieniem od powyższego terminu przemawia:
3. a) nie tylko interes prywatny - dobro dzieci uczęszczających do przedmiotowych przedszkoli, ale również interes publiczny, gdyż wnioskodawczyni wykonuje zadania własne gminy sprawiając, że nie musi ich ona realizować sama przez swe jednostki organizacyjne;
4. b) okoliczność, że podawana w terminie określonym w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy liczba dzieci służy gminie jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny, a program przedszkolny jest realizowany w znacznej części w oparciu o środki z dotacji;
5. 3. pozytywne rozpatrzenie wniosku określonego w art. 33 ust. 4 ustawy pozostaje w uznaniu organu dotującego, co jednak nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia; organ winien dokonać rzetelnej i wnikliwej analizy okoliczności sprawy i dać temu wyraz z rozstrzygnięciu; tego organ jednak nie dokonał, nie podając w jaki sposób kilkudniowe uchybienie terminu miało wpływ na rozdysponowanie środków przeznaczonych na dotacje.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy nie wyraził zgody na odstąpienie od terminów określonych w art. 33 ust. 1 ustawy, tj. na przekazanie organowi dotującemu informacji o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku bazowego i danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że:

1. 1. nie jest to pierwszy wniosek o udzielenie dotacji na kolejny rok w związku z niezłożeniem wniosku o planowanej liczbie dzieci w terminie ustawowym, gdyż taka sytuacja zaistniała już w roku 2017; organ prowadzący niepubliczne przedszkole winien przestrzegać terminów i przepisów celem realizacji zadań, których się podejmuje;
2. 2. projekt budżetu Miasta P. ustalono zarządzeniem Prezydenta Miasta z [...] listopada 2019 r., a uchwalono przez Radę Miasta P. [...] grudnia 2019 r.; zabezpieczono w nim środki na dotacje dla podmiotów, które w terminie złożyły informacje o planowanej liczbie uczniów na kolejny rok budżetowy; przekazanie takiej informacji jest bardzo istotne z uwagi na konieczność zabezpieczenia odpowiedniej kwoty w budżecie na wypłatę środków na dotację dla niepublicznych przedszkoli; gmina planuje środki finansowe w wysokości wynikającej z przeliczenia kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia przez planowaną liczbę uczniów wskazaną w informacji składanej do końca września roku bazowego; na podstawie tych danych sporządzany jest plan finansowy do budżetu kolejnego roku; z uwagi na brak informacji złożonej przez stronę prowadzącą dwa niepubliczne przedszkola gmina nie miała możliwości zabezpieczenia środków do planu finansowego budżetu na rok 2020.

Strona, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę na powyższą czynność z [...] grudnia 2019 r. (k. 3-13 i 58) zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 33 ust. 4 ustawy przez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie zgody na odstąpienie od terminu określonego w art. 33 ust. 1 ustawy, podczas gdy zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości i ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji, przemawiały za wyrażeniem takiej zgody, zwłaszcza że termin na złożenie wniosku o przyznanie dotacji ma charakter wyłącznie instrukcyjny; w tym kontekście wskazano, że:
2. a) termin określony w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu umożliwienie gminie zaplanowanie wydatków budżetowych; nie sposób uznać, że między [...] września 2019 r. a [...] października 2019 r. (dniem wpłynięcia wniosku) organ poczynił ustalenia dotyczące przeznaczenia środków w budżecie Miasta P. na dotacje dla placówek niepublicznych, szczególnie mając na uwadze fakt, że część wniosków mogła zostać wysłana za pośrednictwem operatora pocztowego i wpłynąć do organu dopiero po [...] września 2019 r.;
3. b) pozytywne rozpatrzenie wniosku określonego w art. 33 ust. 4 ustawy pozostaje w uznaniu organu dotującego, co jednak nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia; działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony; organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy; w piśmie z [...] grudnia 2019 r. organ nie wskazał żadnych konkretnych powodów, dla których odmówił zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów i nie wyjaśnił dlaczego nieznaczne siedmiodniowe przekroczenie terminu spowodowało brak możliwości udzielenia dotacji;
4. c) skarżąca prowadząc przedszkola niepubliczne wykonuje w tym zakresie zadania własne gminy sprawiając, że nie musi ich realizować gmina przez własne jednostki organizacyjne; gdyby skarżąca nie prowadziła przedszkoli niepublicznych, Miasto P. byłoby zobowiązane do utworzenia nowej placówki w celu zapewnienia edukacji przedszkolnej; w przypadku konieczności likwidacji placówki przez skarżącą, rodzice uczniów uczęszczających do jej przedszkoli będą zmuszeni do zapisania dzieci do innych placówek publicznych lub niepublicznych, co będzie wiązało się z koniecznością udzielenia przez Miasto P. dotacji;
5. 2. art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", które miało istotny wpływ na przyznanie dotacji, przez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej, niewyrażenie zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej i prawnej, a przede wszystkim brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w sytuacji gdy skarżąca realizuje zadania własne gminy.

Skarżąca wniosła o:

1. 1. uznanie zaskarżonej czynności za bezskuteczną;
2. 2. uznanie uprawnienia skarżącej do odstąpienia od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji z informacją o planowanej liczbie uczniów na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a."
3. 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca uiściła wpis od skargi w wysokości [...] zł i opłatę skarbową od udzielenia pełnomocnictwa adwokatowi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W dodatkowym piśmie procesowym skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że jej wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu określonego w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy wpłynął do organu [...] grudnia 2019 r., a budżet miasta przyjęto [...] grudnia 2019 r., stąd uwzględnienie wniosku nie oznaczało konieczności zmiany budżetu, którego wtedy jeszcze nie było, ale jedynie konieczność zmiany jego projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, gdyż organ nie uzasadnił wystarczająco swego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia określone w tym przepisie warunki.

Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy (art. 17 ust. 3 ustawy).

Zgodnie z art. 33 ustawy dotacja, o której mowa m. in. w art. 17 jest przekazywana pod warunkiem, że:

1. 1) organ prowadzący przedszkole przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów nie później niż do dnia 30 września roku bazowego;
2. 2) przedszkole przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego.

Stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy na wniosek organu prowadzącego przedszkole organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa m. in. w art. 17 ustawy, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1. Użycie w art. 33 ust. 4 wyrażenia może wyrazić zgodę oznacza, że rozstrzygnięcie organu ma charakter uznaniowy. Okoliczność, że przepis pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia organu od obowiązku wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Przyczyną uwzględnienia skargi jest niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej czynności, co narusza art. 7 K.p.a. stanowiący, że organy stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszono także art. 8 K.p.a. stanowiący, że organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Organ w szczególności winien się odnieść do argumentów strony zawartych we wniosku o odstąpienie od terminu określonego w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ nie zadośćuczynił temu obowiązkowi podnosząc m. in., że:

1. 1. nie jest to pierwszy wniosek o udzielenie dotacji na kolejny rok w związku z niezłożeniem wniosku o planowanej liczbie dzieci w terminie ustawowym, gdyż taka sytuacja zaistniała już w roku 2017;
2. 2. projekt budżetu Miasta P. ustalono zarządzeniem Prezydenta Miasta z [...] listopada 2019 r., a uchwalono przez Radę Miasta P. [...] grudnia 2019 r.; z uwagi na brak informacji złożonej przez stronę prowadzącą dwa niepubliczne przedszkola gmina nie miała możliwości zabezpieczenia środków do planu finansowego budżetu na rok 2020.

W ocenie Sądu podstawą do odmowy odstąpienia od terminu nie może być okoliczność, że strona uprzednio złożyła czy składała wnioski po terminie. Sprawa nie dotyczy bowiem poprzednich wniosków, ale wniosku na rok 2020. Z tego samego względu nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy udzielane za poprzednie lata dotacje były przez skarżącą wykorzystywane zgodnie z prawem.

Drugi argument organu też nie jest zasadny, gdyż - jak trafnie podniosła skarżąca w dodatkowym piśmie procesowym - między wpłynięciem do organu wniosku o odstąpienie od terminu ([...] grudnia 2019 r.) a uchwaleniem budżetu ([...] grudnia 2019 r.) upłynęło kilka dni, stąd uwzględnienie wniosku - wbrew argumentacji zawartej w uzasadnienie zaskarżonej czynności - nie skutkowało niemożliwością zabezpieczenia środków do planu finansowego budżetu na rok 2020.

Niezależnie od powyższego organ nie rozważył poniższych okoliczności poruszonych przez stronę we wniosku o odstąpienie od terminu. Strona w tym wniosku wskazała, że organ winien mieć na uwadze dobro dzieci uczęszczających do przedmiotowych przedszkoli, jak również interes publiczny, gdyż wnioskodawczyni wykonuje zadania własne gminy sprawiając, że nie musi ich ona realizować sama przez swe jednostki organizacyjne. Organ nie odniósł się do tych argumentów, co w przypadku pierwszego z nich (dobra dzieci) jest o tyle istotne, że z akt sprawy wynika, że kilkoro z nich jest niepełnosprawnych i nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że miałyby one zapewnioną opiekę w innych przedszkolach.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że skarżąca w informacji z [...] października 2019 r. wskazała, że opóźnienie w jej złożeniu jest spowodowane ciężką chorobą na tle stresogennym i przedłużającą się hospitalizacją i wyraziła gotowość - na życzenie organu - przedstawienia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego jej niedyspozycję zdrowotną. Ponownie rozpatrując sprawę organ rozważy, czy powyższe stanowi wniosek o odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Ponownie rozpatrując wniosek z art. 33 ust. 4 ustawy organ wszechstronnie uzasadni swoje rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w pkt 1. sentencji stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2. sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.