Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest orzeczenie Komisji Odwoławczej Instytucji Zarządzającej W. Regionalnym Programem Operacyjnym z dnia [...] lutego 2020 roku o nieuwzględnieniu protestu złożonego przez Spółkę A z siedzibą w Ł. od informacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. z dnia [...] grudnia 2019r., którą Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego poinformował skarżącą Spółkę A. w Ł. o odstąpieniu od podpisania umowy dla jej projektu z powodu pozostawienia wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia ze względu na podanie w jego treści informacji niezgodnych z prawdą.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Skarżąca Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu p.t. "Znajomość języka niemieckiego przepustką do sukcesu" w ramach konkursu nr [...] Projekt ten otrzymał pozytywną ocenę Komisji Oceny Projektów i został wybrany do dofinansowania w ramach Wlkp. RPO na lata 2014-2020. Pismem z dnia [...].11.2019 r. skarżąca została wezwana o przedłożenie dokumentacji księgowej potwierdzającej wskazany w pkt. 5.3. Wniosku o dofinansowanie, potencjał finansowy za ostatni rok obrotowy. Organ uczynił to z powołaniem się na art. 52ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, ze zm.), dalej "ustawa". Wnioskodawca (skarżąca) w odpowiedzi przesłał dokumentacje, zgodnie z którą podana we wniosku wartość obrotów została zawyżona w stosunku do stanu faktycznego.
Następnie pismem z dnia [...].12.2019r. organ poinformował skarżącą o odstąpieniu od podpisania umowy dla projektu z powodu pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia ze względu na podanie w jego treści informacji niezgodnych z prawdą bowiem wnioskodawca (skarżąca) w odpowiedzi przesłał dokumentacje, zgodnie z którą podana we wniosku wartość obrotów została zawyżona w stosunku do stanu faktycznego. Organ stwierdził, że przeprowadzona przez Departament ocena merytoryczna Projektu została dokonana w oparciu o zapisy wniosku o dofinansowanie, które zawierały nieprawdziwe dane wprowadzające w błąd osoby oceniające. Powołał się na oświadczenie wnioskodawcy zawarte w polu X Wniosku, że wszystkie informacje we wniosku są zgodne z prawdą.
Skarżąca złożyła protest od rozstrzygnięcia o odstąpieniu od podpisania umowy. W proteście wyjaśniła, że w pkt 5.3 Wniosku wskazano obroty za poprzedni rok obrotowy 2018 na poziomie [...] zł oraz, że wnioskodawca zabezpieczył na realizację projektu kwotę [...]zł, zaś z przedłożonej na żądanie organu dokumentacji księgowej wynikało, że wnioskodawca za poprzedni zamknięty rok obrotowy 2018 osiągnął obrót brutto w wysokości [...] zł a obrót netto [...] zł. Wnioskodawca wyjaśnił, że rozbieżność wynika stąd, iż we wniosku omyłkowo wskazał obroty brutto. Wnioskodawca podał, że obrót netto [...] zł nie tylko pokrywa roczne koszty w Projekcie ale je znacznie przewyższa. Tak więc omyłkowe wpisanie we wniosku obrotu brutto w kwocie [...]zł zamiast obrotu netto [...] zł nie ma żadnego wpływu na oceniany w ramach tego kryterium potencjał wnioskodawcy pozwalający realizować Projekt w ramach założonego budżetu oraz pozwala na bezproblemowe rozliczenie Projektu.
Zdaniem skarżącej owa omyłka nie stanowiła podstaw do odstąpienia od podpisania umowy bo nie miała ona wpływu na ocenę Projektu, nie było to też ze strony skarżącej wprowadzenie w błąd oceniających Projekt. Wnioskodawca nie podał we wniosku nieprawdy. Zdaniem skarżącej należy ocenić to w kategorii omyłki. Skarżąca powołując się na zapisy Regulaminu konkursu wskazała, że brak jest zapisów dotyczących pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jak i odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie i w konsekwencji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów:-
- - art. 52 ust. 2 ustawy,
- - art. 41 ust. 1 i 2 ustawy,
- - art.37 ust. 1 i 2 ustawy,
- - art. 43 ust. 1 ustawy,
- - pkt 2.5.26 Regulaminu poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny Wniosku w zakresie kryterium "Potencjał i doświadczenie projektodawcy" po otrzymaniu dokumentacji księgowej.
Orzekając w dniu [...] lutego 2020 r. o nieuwzględnieniu protestu Komisja Odwoławcza podała, że w ramach art. 52 ust. 2 ustawy miała możliwość sprawdzić na etapie przygotowania umowy o dofinansowanie czy wszystkie kryteria wyboru pozostają spełnione. W ramach kryterium "Zaangażowanie potencjału oraz doświadczenie projektodawcy i partnerów w kontekście osiągnięcia celów projektu" dokonuje się oceny potencjału finansowego wnioskodawcy tj. jego obrotów za ostatni obrotowy rok i w celu potwierdzenia, że to kryterium zostało spełnione zażądano od skarżącej rzeczonej dokumentacji księgowej. Organ potwierdził stanowisko skarżącej w kwestii innej kwoty tego obrotu aniżeli podano to we wniosku. Zdaniem organu nie można w tym przypadku mówić o omyłce lecz o podaniu we wniosku informacji niezgodnych z prawdą, co skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Informacja o wartości obrotów netto za rok 2018, pomimo złożonego oświadczenia o podaniu informacji we wniosku zgodnie z prawdą, okazała się nieprawdziwa.
Dalej Komisja stwierdziła, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta a decyzja o dofinansowaniu projektu może być podjęta, jeżeli projekt spełnia wszelkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. W tym zaś względzie miarodajne jest to, co ma miejsce w chwili podpisania umowy czy w momencie wydania decyzji. W tych ostatnich kwestiach organ powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych. Instytucja więc przed podpisaniem umowy musi sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów konkursowych, na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru projektu do dofinansowania. Organ powołał się na Instrukcję wypełniania wniosku wskazując, że podano w niej, że za obrót należy przyjąć sumę przychodów uzyskanych przez podmiot na poziomie ustalania wyniku na działalności gospodarczej, a więc jest to suma przychodów ze sprzedaży netto.
W skardze kierowanej do Sądu skarżąca zarzuca organowi naruszenie przepisów:
- - art. 52 ust. 2 ustawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i w rezultacie nieuwzględnienie protestu,
- - art. 41 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia i odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie pomimo, że Regulamin nie przewidywał takiej możliwości, a także zaniechanie dokonania oceny wniosku po przedłożeniu organowi żądanej dokumentacji księgowej,
- - art. 43 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię przepisu i przyjęciu, że błąd w podaniu danych w pkt. 5.3. wniosku nie jest oczywistą omyłką,
- - art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez zastosowanie różnych kryteriów wobec wnioskodawców i wezwanie tylko niektórych z nich o dokumentację księgową.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo skarżąca wniosła o zobowiązanie organu o podanie informacji na temat związany z działaniami organu w stosunku do innych wnioskodawców (strona 3 skargi).
W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoje twierdzenia i argumentację podaną w proteście.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny.
Zarówno skarżąca jak i organ równo twierdzą a także wynika to z akt, że we wniosku w pkt. 5.3 "Potencjał i doświadczenie Projektodawcy" podano, że "obrót za ostatni zamknięty i zatwierdzony rok 2018: [...] zł. Kwota jaką wnioskodawca zabezpieczył na realizację proj. to [...] zł". Nie ma też sporu co do tego, że z dokumentacji księgowej złożonej na wezwanie organu wynikają inne kwoty zarówno jeśli chodzi o obrót brutto jak i netto (brak w aktach przesłanych sądowi).
Otóż art. 53 ustawy stanowi, że Wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Z kolei ust. 2 tego przepisu podaje, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której:
- 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny;
- 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. Jednak w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie albo w ramach rundy konkursu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu (ust. 3).
W omawianej sprawie Komisja Odwoławcza stwierdziła w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, że zgodnie z zapisem Regulaminowym konkursu (pkt 2.5.26) zwróciła się do Wnioskodawcy o przedłożenie dokumentacji księgowej potwierdzającej wskazany w pkt. 5.3 Wniosku potencjał finansowy wnioskodawcy za ostatni zamknięty rok obrotowy i w odpowiedzi na to wezwanie przedłożono dokumentację, która w swej treści nie potwierdziła wskazanej we Wniosku kwoty, co w ocenie Komisji doprowadziło do podjęcia decyzji o odstąpieniu od podpisania umowy i pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia ze względu na podanie w jego treści informacji niezgodnych z prawdą.
Podstawa prawna rozstrzygnięcia.
Otóż w powołanym przez organ art. 52 ust. 2 ustawy (wdrożeniowej) w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie mowa o tym, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Na etapie poprzedzającym zawarcie umowy lub wydanie decyzji, właściwa instytucja musi więc ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków) konkursowych, na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru danego projektu do dofinansowania. To zaś oznacza, że nie można zarzucić organowi, że ten przed podpisaniem umowy weryfikuje oświadczenie Wnioskodawcy złożone we Wniosku o dofinansowanie. Ustawodawca jedynie w art. 50 a tej ustawy wymienił jakich dokumentów, zaświadczeń w toku całego postępowania związanego z ubieganiem się o dofinansowanie, właściwa instytucja nie może od wnioskodawcy żądać.
Tak więc dokonując sprawdzenia Wniosku w zakresie kryterium "Potencjał doświadczenie projektodawców i partnerów", część IV Ogólnych kryteriów merytorycznych, organ mógł sprawdzić w oparciu o źródła księgowe czy w istocie podane we Wniosku oświadczenie o obrocie za ostatni zamknięty rok obrotowy wynosi kwotę podaną we Wniosku. Takie działanie dokonywane jest w ramach oceny Projektu przed podpisaniem umowy o dofinansowanie i ma na celu sprawdzenie, że na dzień podpisania umowy Projekt spełnia kryteria wyboru i jego dofinansowanie jest zgodne z prawem. Dokonując takiego sprawdzenia w omawianej sprawie w sytuacji gdy z dostarczonej przez skarżącą dokumentacji księgowej wynikało co innego aniżeli podano we Wniosku, organ miał prawo uznać, że doszło do podania nieprawdziwych danych we Wniosku.
Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że błędne podanie we wniosku o dofinansowanie kwoty brutto zamiast netto było oczywistą omyłką. Instrukcja wypełniania wniosków wskazywała wprost, że należało podać kwotę netto, czego strona skarżąca nie kwestionowała. Powołując się na ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych przy definiowaniu oczywistych omyłek należy mieć na uwadze to, że błąd czy też omyłka muszą być tego rodzaju, że nie mogą wpływać na treść merytoryczną wniosku. Ustawodawca nie uzależnia skutku w postaci pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia od tego, czy dany błąd formalny ma wpływ jakościowy na treść wniosku i czy jest błędem istotnym.
Konkluzją powyższego jest to, że przy podaniu nieprawdziwych danych, a zdaniem Sadu takie działanie można w ten sposób zakwalifikować, jest podstawa do twierdzenia, że nastąpiło wprowadzenie oceniających w błąd.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2016.1066) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 z późn. zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Takimi przepisami szczególnymi są także przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).
Rozpatrując we wskazanych wyżej granicach skargę należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż słusznie nie uwzględniono protestu złożonego od informacji o odstąpieniu od podpisania umowy dla przedmiotowego Projektu.
Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności:
- 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem;
- 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61.
Jak wskazuje powołana wyżej treść przepisu rozstrzygnięcie protestu powinno zawierać uzasadnienie. Jest rzeczą aż nadto oczywistą, że uzasadnienie powinno w sposób konkretny i wyczerpujący zawierać wyjaśnienie zapadłego rozstrzygnięcia, szczególnie w przypadku, gdy jest to rozstrzygnięcie negatywne. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia takie wymogi spełnia.
W zaskarżonym obecnie orzeczeniu podano dwa powody, dla których zdaniem Komisji Odwoławczej nie może być zawarta umowa o dofinansowanie realizacji projektu: wprowadzenie w błąd oceniających poprzez podanie nieprawdziwych danych i niespełnienie kryterium "Zaangażowanie potencjału oraz doświadczenie Projektodawcy". Sąd zauważa, że w sytuacji jak ta, organ nie mógł dokonać ponownie oceny merytorycznej przedmiotowego kryterium oceniając, jak chce tego strona skarżąca, jej Projekt ponownie w oparciu o nowe dane podane przez stronę i wynikające z dokumentacji księgowej uzyskanej przez organ na jego wezwanie. Takie bowiem działanie pozostawałoby w sprzeczności z zasadą równego traktowania stron aplikujących o dofinansowanie w ramach danego konkursu.
Niewątpliwie treść wniosku o dofinansowanie stanowi zasadniczy dokument postępowania w sprawie dofinansowania i ma moc wiążącą dla organu i to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wyczerpującego wypełnienia wniosku a za jego błędy, niedokładności i inne nieprawidłowości w jego wypełnianiu odpowiada wyłącznie wnioskodawca. Gdyż to on powinien właściwie przygotować całą dokumentację. Wnioskodawca więc miał obowiązek podać obrót za ostatni zamknięty rok obrotowy w kwocie netto jak to wynika z Instrukcji wypełniania wniosków i to Wnioskodawca odpowiada, zgodnie ze swoim oświadczeniem zawartym w treści wniosku, za prawdziwość podanych we wniosku danych. Podstawą zawarcia umowy o dofinansowanie jest wybranie projektu spełniającego wszystkie kryteria wyboru określone Regulaminem konkursu. Przyjmując stanowisko skarżącej za prawidłowe, że Projekt można korygować, poprawiać jeszcze na etapie przed podpisaniem umowy i w oparciu o skorygowane dane dokonywać ponownego badania pod kątem czy projekt spełnia nadal kryteria merytoryczne, takie działanie naruszyłoby podstawowe zasady konkursu: zasadę przejrzystości i równości.
Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której jeden z uczestników konkursu celowo zawyża jakieś wskaźniki aby uzyskać dofinansowanie zaś na etapie przed podpisaniem umowy (przykładowo) w wyniku wezwania organu korygował wskaźniki twierdząc, że korekta ta jest bez znaczenia bo i tak jego projekt nadal spełnia kryteria konkursowe. Takie zachowanie plasowałoby pozostałych uczestników biorących udział w danym konkursie w gorszej sytuacji aniżeli uczestnika, który od początku podaje nieprawdziwe dane.
Z przedstawionych powyżej względów, w ocenie Sądu, organ prawidłowo postąpił odstępując od podpisania umowy, bo taki jest skutek rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie projektu, to (zatwierdzonej) liście projektów wybranych do dofinansowania - czyli innymi słowy wyborowi projektów - można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu (wyrok NSA z 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 159/18 oraz wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 267/18)). Nawet ewentualne umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie bowiem tylko wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17; wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17; wyrok NSA 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17; wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17; wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18 - publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że formułowane w skardze zarzuty naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów ustawy, nie zasługiwały na ich uwzględnienie i na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł o oddaleniu skargi.
[pic]