Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 października 2021 r. J. M. złożył wniosek o wznowienie postępowania i odniósł się do dokumentu jaki stanowił znajdujący się w aktach sprawy Wykaz zmian danych ewidencyjnych, opracowany przez wykonawcę prac geodezyjnych - Biuro Geodezji s.c. w S..
Postanowieniem z dnia 15 października 2021 r., nr [...], [...] Starosta S. odmówił wznowienia postępowania zakończonego dnia 31 stycznia 2020 r. ostateczną decyzją nr [...] oraz odmówił jednocześnie wznowienia postępowania zakończonego dnia 27 kwietnia 2021 r. postanowieniem nr [...], którym organ już raz odmówił wznowienia postępowania ze sprawy [...]
W uzasadnieniu organ wskazał, że J. M., tj. właściciel działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w obrębie C., gmina S. wystąpił (...) o wznowienie dwóch postępowań administracyjnych oznaczonych numerami [...] oraz [...] (...), wnioskując tym samym o uwzględnienie użytku sadu w ww. działce. Opisując podejmowane w sprawie czynności Starosta S. podsumował, że J. M. jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 0,4747 ha, nie prowadzi działalności rolniczej, na przedmiotowej działce nasadzonych jest kilkanaście drzew, które nie stanowią podstawy, aby grunt pod nimi zaliczyć do sadu na działce nr [...], położonej w obrębie C., gmina S.. Odmowa wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej działki jest zasadna. Szczegółowe wyjaśnienia w kwestii poruszanych w dwóch opisanych wyżej postępowaniach zawarte są w uzasadnieniach decyzji i postanowień wydanych w ich toku. W efekcie organ uznał że uwzględnienie sprecyzowanego przez J. M. żądania nie jest możliwe.
J. M. złożył zażalenie informując, że wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie powierzchni użytków gruntowych na nieruchomości rolnej oznaczonej nr [...] położonej w obrębie C. w związku z wydaną decyzją o symbolu [...] z dnia 31 stycznia 2020 r., decyzją o symbolu [...] z dnia 08 stycznia 2021 r. Powyższymi decyzjami powierzchnia użytków gruntowych, na których nasadzone są zwarcie drzewa owocowe - średniopienne o powierzchni większej niż 0,0100 ha, a mniejszej niż 0,1000 ha, czyli użytki gruntowe określono i wskazano jako grunty zabudowane i zurbanizowane - B. Do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych zaliczono również grunty rolne pod urządzeniami zaopatrzenia rolnictwa w wodę - kolektor wody pitnej i kanalizację - kolektor kanalizacyjny, biegnących przez całość mojej nieruchomości rolnej. W dalszej części pisma strona wskazała: Organ I instancji postanowieniem z dnia 15 października 2021 r. stwierdził, że wnioskodawca chce aby grunty na których zwarcie nasadzone są drzewa owocowe o powierzchni większej niż 0,0100 ha i mniejszej niż 0,1000 ha zaliczyć do sadu na nieruchomości rolnej (...).
Zdaniem strony Jest to nieprawda, w żadnym skierowanym piśmie do organu I instancji nie powoływał się na definicję sadu, co jest kłamstwem, a zależy mu wyłącznie na tym, aby organ rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami i obiektywnie ze stanem faktycznym i rzeczywistym zakwalifikował przedmiotowe użytki gruntowe jako grunty rolne.
Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowił: 1) utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia 31 stycznia 2020 r., nr [...], 2) uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie organu I instancji w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Starosty S. z dnia 27 kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 czerwca 2021 r., nr [...]
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał niezależnej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów uwzględniając, że J. M. żądał wznowienia postępowania w sprawie [...] oraz postępowania w sprawie [...] Analizując łącznie wszystkie uwarunkowania prawne oraz okoliczności stanu faktycznego w obecnej sprawie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że złożone zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę postępowania, których wznowienia żądał J. M. i wydane w nich decyzje organ uznał, że walor ostateczności przysługiwał wyłącznie decyzji z dnia 31 stycznia 2020 r., nr [...] Decyzja Starosty S. z dnia 8 stycznia 2021 r., nr [...] nie zyskała przymiotu ostateczności. Przyczyniło się do tego złożone przez strony w prawem przewidzianym terminie odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania, jak już wcześniej wyjaśniono, decyzja została przez organ II instancji rozstrzygnięciem nr [...] uchylona, a sprawę przekazano Staroście S. do ponownego rozpatrzenia. W wyniku powtórnych czynności postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r., nr [...] Starosta S. utrzymał je w mocy.
W ocenie organu wymagane w niniejszej sprawie było też ustalenie, czy powód, dla którego żądano wznowienia powyższych postępowań stanowił przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa., a mianowicie czy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Organ odwoławczy odniósł się także do treści dokumentu jaki stanowił znajdujący się w aktach sprawy Wykaz zmian danych ewidencyjnych, opracowany dnia 9 stycznia 2020 roku przez wykonawcę prac geodezyjnych - Biuro Geodezji s.c. w S. w wyniku prac zrealizowanych w obszarze działki nr [...] w obrębie C., w celu wykonania pomiaru kontrolnego, w związku z przeprowadzoną modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Według organu z danych w nim zawartych wynikało, że w bazie ewidencyjnej dotychczasową powierzchnię użytków gruntowych: terenów mieszkaniowych (B) - 0,2433 ha i gruntów ornych IVa klasy (R IVa) - 0,2314 ha, zmieniono odpowiednio na powierzchnię w zakresie użytku (B) - 0,1997 ha oraz w zakresie użytku (RIV a) - 0,2750 ha.
J. M. kwestionując powyższą zmianę powierzchni użytków domagał się zmiany w innym zakresie - by w miejsce terenów mieszkaniowych (B) ujawnić grunty rolne zabudowane (Br). Dlatego uznał, że informacje w dokumencie są: "(...) nieprawdą, fałszem przedstawionym w sporządzonym i przekazanym wykazie do dokonania zmian w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (...)". To też skłoniło stronę do sformułowania opinii: "Dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są fałszywe." W ocenie organu odwoławczego zakwestionowany przez J. M. dokument, w postaci Wykazu zmian danych ewidencyjnych, nie wykazywał znamion fałszowania, w postaci jego podrobienia czy przerobienia. Samo uznanie, że informacje (odmienne od takich, których oczekuje strona) są "nieprawdą, fałszem" nie stanowi podstawy do tego by dokument uznać za niewiarygodny. Aby uznać, że dowód zawiera ślady fałszowania, musi działanie takie być potwierdzone przez sąd lub inny organ.
Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym (...) fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu (...)." W efekcie organ stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji, którego rezultat stanowiła przywołana decyzja nr [...], nie było dotknięte wadą kwalifikującą do wznowienia. Zarzut, że dowód stanowiący podstawę jej wydania - Wykaz zmian danych ewidencyjnych był sfałszowany, nie znalazł potwierdzenia, to też nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Z kolei postępowanie ze sprawy [...] nie podlegało instytucji wznowienia, gdyż nie zostało zakończone decyzją ostateczną.
Pismem z dnia 4 stycznia 2022 roku J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt [...], któremu zarzucił: "(...) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 6 KPA,
- 2) art. 7 KPA w związku z art. 77 § 1 KPA, poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku należącego do organów administracji publicznej, stojących na straży praworządności, które winny podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając przy tym na uwadze słuszny interes obywateli, a także obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poddać go skrupulatnej analizie i dokonać w sposób rzetelny wykładni prawa, na podstawie których podejmowane jest rozstrzygniecie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca,
- 3) art. 8 KPA poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania oraz podważenia zasady dotyczącej pogłębienia zaufania obywatela do organów państwa."
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi autor wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy bezprawne i niezgodne z obowiązującym prawem orzeczenia wydane przez organ I instancji dotyczące nieruchomości rolnej oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb C. gmina S., o powierzchni 0,4774 ha odmawiając zaliczenia użytków gruntowych, na których nasadzono owocowe drzewa średnio pienne jako grunty rolne (...), zaliczenia użytków gruntowych pod urządzeniami zaopatrzenia rolnictwa w wodę - kolektor wody pitnej, kolektor kanalizacyjny jako grunty rolne." Podając powody zaskarżenia postanowienia J. M. podkreślił: "(...) w tej sprawie zależy mu wyłącznie na tym, aby rzetelnie, obiektywnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami zakwalifikować moje przedmiotowe użytki gruntowe jako grunty rolne zabudowane - "Br", ponieważ na tych gruntach były i są nadal prowadzone uprawy rolne, a nie kwalifikować je - nieobiektywnie i niezgodnie ze stanem faktycznym - jak czynią to organy, jako grunty zabudowane i zurbanizowane - "B".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym wskazanymi wyżej przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, podobnie jak postanowienie organu I instancji, wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem oceny w niniejszym przypadku jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie – w oparciu o przepis art. 149 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. t.j. z 2021 r., poz. 735) – wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty S. z dnia 31 stycznia 2020 r., nr [...]; oraz o uchyleniu postanowienia i umorzeniu postępowania w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Starosty S. z dnia 27 kwietnia 2021 r., nr [...] utrzymanym z mocy postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Skarżący w złożonym wniosku z dnia 12 października 2021 r. domagał się wznowienia postępowania z powołaniem się na fakt, że decyzja z 31 stycznia 2019 r., nr [...] oraz decyzji z dnia 8 stycznia 2021 r., nr [...] zostały wydane w związku ze sfałszowanym Wykazem zmian danych ewidencyjnych, opracowany 9 stycznia 2020 r. przez wykonawcę prac geodezyjnych - Biuro Geodezji s.c. w S., a zatem w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 kpa.
Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa, oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 2397/98). Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję (obecnie postanowienie) odmawiającą wznowienia postępowania.
W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. Jak podnosi P. Przybysz ("Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021, t. 3 do art. 149 kpa) w pierwszej fazie postępowania organ administracji bada także, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, na przykład umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1747/07, tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa).
W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i co do pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 kpa nie został zachowany, skutkuje – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.
Z powyższych rozważań wynika, że wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 kpa, a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 999/16).
W niniejszym przypadku podstawą odmowy wznowienia postępowania był – jak wynika z końcowej części uzasadnienia postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego z dnia 2 grudnia 2021 roku – brak okoliczności uzasadniających istnienie wad decyzji. W istocie organ odwoławczy dokonał oceny merytorycznej odnoszącej się do spornego Wykazu zmian danych ewidencji opracowanego dnia 9 stycznia 2020 r. przez wykonawcę prac geodezyjnych - Biuro Geodezji s.c. w S. uznając, że zabrakło podstaw do przyjęcia, że były one nieprawdą, fałszem aby uznać ten dokument za niewiarygodny.
W świetle powyższych rozważań takie postępowanie należy uznać za niedopuszczalne, naruszające w sposób istotny dyspozycję przepisu art. 149 § 3 kpa. Odmawiając wznowienia postępowania organy nie wskazały na wystąpienie jakiejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek, które uprawniałyby do takiego rozstrzygnięcia. Odwołały się natomiast do okoliczności, która nie może stanowić podstawy odmowy wznowienia postępowania, a co najwyżej przyczynę odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, ale już po wznowieniu postępowania. W wyroku NSA w Warszawie z 27 marca 2001 r., sygn. I SA 2390/99, stwierdzono, że: "W świetle art. 149 § 2 kpa ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, także wówczas, kiedy z góry wiadomo, że zarzucane przez skarżącego sfałszowanie dowodu nie ma potwierdzenia w orzeczeniu właściwego organu". Sąd stanowisko to w pełni podziela, jest ono naturalną konsekwencją przeprowadzonych powyżej rozważań.
Z tych wszystkich względów, wobec faktu, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.