Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu (dalej: "Kolegium RIO") uchwałą z 28 grudnia 2018 r., nr 29/1507/2018, stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej Gminy Rawicz z 28 listopada 2018 r., nr II/12/18, w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej z budżetu gminy Rawicz w 2019 roku dla podmiotów prowadzących żłobki.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska Gminy Rawicz – powołując się na art. 60 ust. 2 i 3 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 603 ze zm., dalej: "u.o.d.") – określiła wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej z budżetu gminy Rawicz w 2019 roku dla podmiotów prowadzących żłobki.
W § 4 ust. 5 uchwały Rada wskazała, że: "Warunkiem otrzymania dotacji jest pomniejszenie o przyznaną kwotę dotacji opłaty ponoszonej przez rodziców za 1 dziecko". W ocenie Kolegium RIO przywołany zapis nie mieści się w dyspozycji art. 60 ust. 2 u.o.d. Z przepisu tego nie wynika bowiem dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego kompetencja do wypowiadania się w drodze aktu prawa miejscowego o opłatach, jakie podmiot prowadzący żłobek pobiera od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka uczęszczającego do żłobka. Opłata taka – jako element relacji między podmiotem prowadzącym żłobek, a więc przedsiębiorcą, a jego klientem – wykracza poza pojęcie dotacji celowej, o której mowa w art. 60 u.o.d. Nie mieści się ona także w zakresie definicji pojęcia "dotacja", jaką posługuje się art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: "u.f.p.").
Kolegium RIO nie zgodziło się przy tym z argumentacją wskazującą na zgodność powyższego zapisu z warunkami resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" wskazując na różnice w zakresie upoważnień do podjęcia poszczególnych aktów. Kolegium podkreśliło, że dotacje z art. 60 ust. 1 u.o.d. mają charakter fakultatywny, jednak jeśli Gmina zdecyduje się na ich udzielenie, to nie może ich ograniczać w zależności od pomniejszania o kwotę dotacji opłaty ponoszonej przez rodziców za 1 dziecko. Podany przepis prawa wyraźnie bowiem stanowi, że dotacja przysługuje na dziecko objęte opieką w żłobku lub w klubie dziecięcym, nie wprowadzając w tym zakresie żadnych dalszych uwarunkowań. Jak podkreśliło Kolegium RIO czym innym jest ustalenie wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym albo u innego opiekuna oraz ustalenie maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie, a czym innym określenie wysokości dotacji celowej udzielanej z budżetu gminy podmiotom prowadzącym żłobek lub klub dziecięcy.
Powołując się na art. 58 ust. 2 u.o.d. Kolegium zauważyło, że rada gminy nie ma kompetencji do określania wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym, jeżeli nie jest podmiotem je tworzącym.
Gmina Rawicz w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze, wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając rażące naruszenie art. 60 ust. 2 u.o.d., polegające na błędnym uznaniu, że zapis § 4 ust. 5 uchwały jest sprzeczny z prawem z uwagi na brak delegacji ustawowej stanowiącej podstawę wprowadzenia go do obrotu prawnego.
Na poparcie skargi Gmina wskazała, że § 4 ust. 5 uchwały nie reguluje stawki opłat za pobyt dziecka w żłobku. Nie wskazuje sposobu jej ustalania ani nie ustala jej górnej granicy. Pozostawia podmiotowi prowadzącemu żłobek swobodę w tym zakresie, nie uzależniając przyznania dotacji od wysokości opłaty. Nie można zatem mówić, aby Rada Miejska Gminy Rawicz wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Wskazując na treść art. 60 ust. 2 u.o.d. skarżąca zaznaczyła, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma szersze kompetencje, aniżeli tylko ustalenie wymagań formalnych, jakie powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację. Delegacja ustawowa wykracza poza sam tryb udzielania dotacji, a w jej zakresie mieści się również uprawnienie do zawarcia w uchwale zasad, jakimi powinny podporządkować się podmioty prowadzące żłobki, aby otrzymać dotację. Zasadę taką stanowi w rozpatrywanym przypadku konieczność pomniejszenia o przyznaną kwotę dotacji opłaty ponoszonej przez rodziców za 1 dziecko.
Skarżąca wskazała także, że uregulowanie to jest zbieżne z warunkami resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+", które traktować trzeba jako wskazówkę interpretacyjną.
W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie, odnosząc się do wyrażonej w niej argumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy przy podjęciu przez Radę Miejską Gminy Rawicz uchwały z 28 listopada 2018 r., nr II/12/18, w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej z budżetu gminy Rawicz w 2019 roku dla podmiotów prowadzących żłobki, doszło do przekroczenia upoważnienia. Jak wskazało Kolegium RIO podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapis ujęty w § 4 ust. 5 tej uchwały wykracza poza upoważnienie z art. 60 ust. 2 u.o.d. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się Gmina.
Rację w tak zakreślonym sporze przyznać trzeba organowi nadzorczemu.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.o.d. podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.o.d., prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.d., mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Stosownie do art. 60 ust. 2 u.o.d. wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Jak stanowi zaś art. 60 ust. 3 u.o.d. w uchwale, o której mowa w ust. 2, może zostać określone, że dotacja, o której mowa w ust. 1, może zostać przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację.
Przewidziana w przywołanych regulacjach dotacja przyznawana określonym w nich podmiotom z tytułu objęcia opieką – w żłobku, klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna – dziecka w wieku do lat 3 jest dotacją celową. Dotacja celowa, w odróżnieniu od dotacji podmiotowej, służy dofinansowaniu realizacji określonego zadania publicznego przekazanego jej beneficjentowi (por. art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.p.), nie zaś współfinansowaniu działalności podmiotu realizującego te zadania, co jest typowe dla dotacji podmiotowej. W przypadku dotacji celowej, o której stanowią rzeczone regulacje, jest to zadanie publiczne gminy obejmujące opiekę sprawowaną nad dziećmi w wieku do lat 3 w formach przewidzianych w cytowanej ustawie.
Podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 60 ust. 2 u.o.d. uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji nie jest – na co wskazuje zwrot "mogą otrzymać" użyty w art. 60 ust. 1 u.o.d. – obligatoryjne. Jest to wyłącznie uprawnienie rady. Nie budzi także wątpliwości, że uchwała w tym przedmiocie ma charakter aktu prawa miejscowego. Jest adresowana do podmiotów prowadzących działalność w zakresie opieki nad dziećmi w wieku do 3 lat i ubiegającymi się o przyznanie dotacji z tego tytułu. W konsekwencji tego przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, to jest art. 60 ust. 2 u.o.d., podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 48, s. 262). W przypadku dotacji swoboda prawotwórcza organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona przez wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz cele i sens upoważnienia ustawowego.
Organ ten jest obowiązany działać ściśle w granicach upoważnienia. Oznacza to, że w przypadku braku ustawowych ograniczeń podmiotowych, czy przedmiotowych ich wprowadzenie w uchwale stanowi przekroczenie kompetencji tego organu (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 1673/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy podejmowaniu uchwały, na podstawie art. 60 u.o.d., rada gminy zobowiązana jest kierować się zakresem delegacji ustawowej, obejmującej zgodnie z art. 60 ust. 2 u.o.d. jedynie określenie wysokości dotacji i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji. Wskazane ostatnio ustawowe określenie: "zasad ustalania oraz rozliczania dotacji" oznacza przy tym wskazanie reguł, którymi należy kierować się przy ustalaniu i rozliczaniu dotacji. Pojęcia te – interpretowane w kontekście celu i założeń ustawowych przyznawania dotacji celowych z tytułu opieki nad dziećmi – obejmują w konsekwencji takie reguły postępowania jak określenie sposobu, w jaki dotacja dla beneficjenta będzie ustalana, na podstawie jakich dokumentów dotacja będzie przyznawana (np. na podstawie złożonego oświadczenia o liczbie dzieci czy wykazu dzieci), w jaki sposób będzie regulowana dotacja na rzecz danego beneficjenta itp. (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 1673/15).
W rozumianym tak zwrocie "zasad ustalania oraz rozliczania dotacji" nie mieści się natomiast – przewidziane w § 4 ust. 5 przedmiotowej uchwały – uzależnienie otrzymania dotacji od pomniejszenia o kwotę tejże dotacji opłaty ponoszonej przez rodziców za 1 dziecko. Wbrew argumentacji, jaka przedstawiona została w skardze, zapis ten stanowi ingerencję w swobodę, jaką przyznać trzeba podmiotowi, który utworzył żłobek w ustaleniu wysokości opłaty za pobyt dziecka w tym żłobku. Jak słusznie wskazało Kolegium RIO to ten podmiot – nie zaś jednostka samorządu terytorialnego – określa wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku (zob. art. 58 ust. 2 u.o.d.), chyba że to jednostka samorządu terytorialnego żłobek ten utworzyła (por. art. 58 ust. 1 u.o.d.). Wprowadzenie przez Radę Miejską Gminy Rawicz nie przewidzianych ustawowo ograniczeń stanowi w konsekwencji przekroczenie upoważnienia z art. 60 ust. 2 u.o.d., co uzasadniało stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały przez Kolegium RIO.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), skargę oddalono.