Uzasadnienie
Starosta aktem z 28 grudnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. nr 988 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), zatwierdził projekt stałej zmiany organizacji ruchu, polegający na wprowadzeniu znaku B-36 zakaz postoju na ul. [...] w miejscowości W. bez uwag.
Na wskazany wyżej akt, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. R., domagając się stwierdzenia jego nieważności
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) § 8 ust. 2 pkt 1 lit a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach poprzez zatwierdzenie projektu bez uwag, podczas gdy projekt był sporządzony nieprawidłowo a przepisy umożliwiają zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu bez zmian, a nie bez uwag
- 2) pkt. 3.1.1 i pkt 3.2.37 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych w zw. z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach poprzez nieprzeprowadzenie analizy skutków wprowadzanych zmian oraz zbyt lakoniczne i tym samym uniemożliwiające jego kontrolę sporządzenie opisu charakterystyki drogi i ruchu na drodze.
- 3) § 5 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach poprzez niezawarcie w planie sytuacyjnym parametrów geometrii drogi
- 4) § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach poprzez brak podpisu projektanta w części opisowej i części graficznej projektu
- 5) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych poprzez zatwierdzenie projektu stałej zmiany organizacji ruchu polegającej na wprowadzeniu znaku B-36 "zakaz postoju", podczas gdy znak B-36 to znak "zakaz zatrzymywania się", a znakiem "zakaz postoju" jest znak B-35.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując, że w przedmiotowym zatwierdzeniu nastąpił błąd pisarski - użyto zwrotu bez uwag zamiast podanego w rozporządzeniu zwrotu bez zmian. Opis techniczny i jego składowe są wola projektanta, a w tym przypadku dla jednej strony wystarczający jest opis sytuacji, a dla drugiej ze stron nie. Parametry drogi zostały zawarte w projekcie w pkt 5 - Charakterystyka drogi. Zdaniem organu, wystarczy jeden podpis projektanta. Ponadto organ wskazał, że przy opisie znaku B-36 nastąpiła oczywista omyłka pisarska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, Sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528; dalej jako: u.s.p.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w postanowieniu z 06 kwietnia 2022 r., wydanym w sprawie o syg. akt II GSK 256/22 art. 140 k.c. może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na jego prawo (zob. np.: postanowienie NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 287/19; postanowienie NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19). Z powyższego wynika zatem, że wprowadzenie nowej organizacji ruchu może wywierać wpływ na prawa właścicielskie skarżących, np. w zakresie wykorzystywania przez nich nieruchomości w sposób niezakłócony. Tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących (art. 87 ust. 1 u.s.p.).
Jako że w niniejszej sprawie zostało zaskarżone zarządzenie starosty, to warto zaznaczyć, że w art. 87 u.s.p. mowa jest co prawda o uchwałach organów powiatu, jednak zakresem jego stosowania należy objąć także zarządzenia starosty mieszczące się w grupie aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego (określonych w pkt 5 art. 3 § 2 P.p.s.a.).
W przedmiocie charakteru prawnego aktu: zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów, w dniu 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 (ONSAiWSA z 2015 nr 1 poz. 2), w której wskazano. że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729, dalej: rozporządzenie Ml), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
W świetle wskazanych wyżej przepisów, w ocenie Sądu, skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej przy ulicy [...] i tam zamieszkuje. Wprowadzony zakaz oznacza, że wyjazd skarżącej z jej nieruchomości oraz dojazd do nieruchomości są znacznie utrudnione. Nie może ona zatrzymać prowadzonego pojazdu celem otwarcia zamkniętej bramy do nieruchomości. Zmiana ta ingeruje więc w prawo własności skarżącej.
Przechodząc z kolei do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu Sąd należy wskazać, że zatwierdzenie organizacji ruchu zostało uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. nr 988 ze zm.), dalej P.r.d.
Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia organ zarządzający ruchem w szczególności:
- 1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu;
- 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu;
- 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu;
Analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, który powinien zawierać elementy, które wskazane zostały w § 5 rozporządzenia, a jednym z nich jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze.
Ponadto, co wynika zarówno z art. 10 ust 12 P.r.d. jak i § 8 ust 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, przy zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu właściwy organ powinien się kierować zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Jak podkreśla się jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną. Tym samym, zatwierdzenie projektu musi zawierać umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczania danego znaku zakazu na drodze
W przedmiotowej sprawie zatwierdzony przez Starostę w dniu 28 grudnia 2022 r. projekt stałej zmiany organizacji ruchu nie świadczy o przeprowadzeniu takiej analizy i oceny. Nie jest bowiem wystarczające samo powołanie się w ww. akcie na projekt stałej organizacji sporządzony przez [...] Sp. z o.o. w [...], bez dokonania przez właściwy organ analizy i oceny wszystkich istotnych okoliczności w świetle wskazanych wyżej przepisów, co słusznie zarzuca skarżąca. Tym bardziej w sytuacji, gdy zastosowanie określonego znaku zakazu powoduje taką zmianę organizacji ruchu, której efektem są konkretne i znaczące niedogodności dla skarżącej, jako właściciela nieruchomości.
Zasadnie również, w ocenie Sądu, skarżąca wskazuje na niespójność w zaskarżonym zarządzeniu, jaki znak ma być umieszczony, skoro organ wskazuje na znak B-36 - zakaz postoju, podczas gdy znak B-36 to znak "zakaz zatrzymywania się", a znakiem "zakaz postoju" jest znak B-35.
Niezależnie od powyższego, należy również wskazać, że skoro zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego, to istotne jest jego prawidłowe uzasadnienie, które spełnia zasadniczą rolę w tym procesie, umożliwiając Sądowi przeprowadzenie takiej kontroli w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym w świetle obowiązujących w sprawie przepisów.
Wskazane wyżej braki, powodujące wadliwość zaskarżonego aktu, w ocenie
Sądu, uzasadniają stwierdzenie jego nieważności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.