Uzasadnienie
SKO w Poznaniu decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. uchyliło decyzję Starosty K. z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia obowiązku ponoszenia świadczenia na rzecz spółki wodnej w części pkt 1 w zakresie wysokości opłaty za 2018 r. w kwocie 2112,25 zł i orzekło merytorycznie w tym zakresie poprzez ustalenie opłaty za rok 2018 w kwocie 1436,33 zł. W pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzją organu I instancji ustalono wobec skarżących obowiązek ponoszenia świadczenia na rzecz Spółki Wodnej w T. w postaci należności za 2018 (2892,27 zł). Zdaniem organu I instancji skarżący nie będąc członkami spółki odnoszą korzyści z urządzeń tej spółki polegających na odprowadzaniu wód z obszaru zmeliorowanego działek. Organ uznał, że zasadne jest obciążenie skarżących świadczeniem w wysokości adekwatnej do składek ponoszonych przez członków spółki wodnej.
Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji zmienił decyzję w powyżej opisany sposób.
Zgodnie z art. 454 ustawy Prawo wodne
- 1. Jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki.
- 2. Świadczenia, o których mowa w ust. 1, mogą mieć charakter należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym.
- 3. Wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz terminy ich spełnienia ustala, w drodze decyzji, starosta.
- 4. Świadczenie, o którym mowa w ust. 1, mające charakter należności pieniężnej niespełnione w terminie określonym w decyzji, o której mowa w ust. 3, podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
- 5. Obowiązek spełnienia świadczenia, o którym mowa w ust. 1, mającego charakter należności pieniężnej, przedawnia się z upływem 5 lat od dnia, w którym to świadczenie stało się wymagalne.
- 6. Do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, mającego charakter należności pieniężnej, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują staroście.
- 7. Świadczenie, o którym mowa w ust. 1, będące obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, niespełnione w terminie określonym w decyzji, o której mowa w ust. 3, podlega egzekucji w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skarżący są właścicielami działki nr [...] obręb N. o pow. 10,24 ha, nr [...] obręb M. o pow. 19,8453 ha, nr [...] obręb M. o pow. 5,22 ha, nr [...] obręb M. o pow. 20,2583 ha, nr [...] obręb M. o pow. 22,3149 ha, nr [...] obręb M. o pow. 22,0945 ha, nr [...] obręb M. o pow. 30,5993 ha, nr [...] obręb G. o pow. 0,46 ha.
Z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5.12.2018 r. i 14.12.2018 r. oraz 23 i 24.09.2021 r. wynika, że na powyższych działkach są rowy melioracyjne, albo graniczą one z rowami melioracyjnymi. Działki są zdrenowane albo częściowo zdrenowane.
Strony kwestionowały sprawność powyższych urządzeń, ale w dniu 8 listopada 2021 r. organ dokonał oględzin nieruchomości – stwierdzono, że system drenarski jest sprawny ze względu na brak zastoisk wody i podtopień na gruncie. System drenarski jest sprawny i umożliwia uprawę na tym terenie.
Zdaniem organu II instancji organ I instancji zasadnie uznał wobec tego, że strony odnoszą korzyść wynikającą z samej możliwości korzystania z tych terenów. Strony mają możliwość odprowadzania wód do rowu z użytków rolnych.
Organ II instancji doszukał się jednak uchybień dotyczących ustalenia wysokości stawki. W uzasadnieniu decyzji organ zaprezentował sposób wyliczenia należnej – według niego – stawki (str. 5 decyzji).
W skardze strona zarzuciła naruszenie
- - art. 454 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne poprzez nałożenie świadczeń bez dokonania ustaleń dotyczących rzeczywistego korzystania z przedmiotowych urządzeń
- - art. 7 kpa
- - art. 107 § 1 i 3 kpa
- - art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa
- - art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.
Strony wniosły o uchylenie decyzji w pkt. 1 i pkt. 2.
Według skarżących organ nie ustalił, czy w 2018 r. dokonywano rzeczywistych prac na urządzeniach melioracyjnych. Według strony skarżącej żadnych prac w 2018 roku nie wykonywano, nie poniesiono kosztów dotyczących remontów urządzeń, dlatego skarżący nie mają obowiązku partycypowania w tych kosztach. Skarżący wskazali, że tylko dzięki ich pracy urządzenia melioracyjne są sprawne. Żadnych podtopień nie było ze względu na panującą suszę i dokonanie kontroli sprawności urządzeń melioracyjnych w 2021 r. nie jest żadnym dowodem mającym wykazać to, że w 2018 roku urządzenia melioracyjne były sprawne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna z poniżej przedstawionych względów.
W sprawie rozpoznawanej przez Sąd niekwestionowane było to, że skarżący byli właścicielami działek nr [...] obręb N. o pow. 10,24 ha, nr [...] obręb M. o pow. 19,8453 ha, nr [...] obręb M. o pow. 5,22 ha, nr [...] obręb M. o pow. 20,2583 ha, nr [...] obręb M. o pow. 22,3149 ha, nr [...] obręb M. o pow. 22,0945 ha, nr [...] obręb M. o pow. 30,5993 ha, nr [...] obręb G. o pow. 0,46 ha., leżących na obszarach zmeliorowanych oraz zdrenowanych. Urządzenia położone na terenie Gminy B. w miejscowości M. i N. na obszarach, na których położone były przedmiotowe działki należące do skarżących, były urządzeniami melioracyjnymi Gminnej Spółki Wodnej w B.. Spółka ta została zawiązana w celu wykonywania i utrzymywania urządzeń melioracji wodnych a bycie jej członkiem jest dobrowolne natomiast skarżący jej członkami nie byli. Zgodnie ze statutem Spółki jej członkowie obowiązani są płacić składkę członkowską w wysokości corocznie ustalonej przez Walne Zgromadzenie Członków Gminnej Spółki Wodnej w B..
Wysokość składki na rok 2018 została ustalona uchwałą nr [...] z dnia 13 lutego 2018 r. i dla obiektu M. I, M. II, M. III i N. z obszaru zmeliorowanego w wysokości 43 zł/ha a z obiektów M. I i M. II- 35 zł/ha.
Zgodnie z art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. 2021.2233), dalej "ustawa",: jeżeli osoby fizyczne niebędące członkami spółki wodnej oraz (...) odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki.
W rozpoznawanej przez Sąd sprawie bezsporne było, że urządzenia melioracyjne funkcjonujące na terenie działek skarżących są administrowane i utrzymywane przez Gminną Spółkę Wodną w B. a jej właściciele nie są członkami tejże spółki wodnej. Artykuł 197 ustawy wskazuje, że urządzeniami melioracji wodnej są: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie i drenowania, jeżeli służą celom określonymi w art. 195 ustawy a więc melioracjom wodnym polegającym na regulacji stosunków wodnych w celu ulepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. W aktach administracyjnych jest pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 24.09.2021 r., w którym stwierdza się, że na działkach skarżących takie urządzenia melioracyjne były. Brak jest w aktach pism informujących, że urządzenia melioracyjne były niesprawne.
Skarżący raz twierdzą, że urządzenia melioracyjne były niesprawne i nie korzystali nich zaś innym razem, że tylko dzięki ich pracy były one sprawne, przy czym są to tylko twierdzenia skarżących w żaden sposób nawet nie uprawdopodobnione.
Sąd uznaje, że dokonując interpretacji zawartego w art. 454 ustawy pojęcia "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej" należy sięgnąć do cywilistycznej konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia a więc należy uznać, że chodzi o korzyść jaką właściciel działki odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną polegających na wybudowaniu lub utrzymaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych. Już samo to, że dzięki tym urządzeniom można korzystać z pól bowiem dzięki nim możliwa jest uprawa powoduje, że osiąga się korzyści.
Tak więc w ocenie Sądu istnieją tu podstawy do obciążenia właścicieli przedmiotowych działek, na których położone są urządzenia melioracji wodnych świadczeniem pieniężnym na rzecz Spółki.
Prawidłowo zatem organ uznał, że istnieje podstawa do ustalenia wobec skarżących świadczenia pieniężnego. Zgodnie z art. 454 ust. 3 starosta w drodze decyzji określa wysokość, rodzaj świadczenia oraz terminy ich spełnienia.
Decyzją z dnia 30.11.2021 r. Starosta K. ustalił świadczenie wobec skarżących, jego rodzaj, wysokość, termin spełnienia a także zastrzegł, że w przypadku poniesienia kosztów i nakładów na utrzymanie oraz eksploatację urządzeń wodnych przez Spółkę Wodną na rzecz rowów melioracyjnych graniczących z działką skarżących nr [...]. [...], [...] i [...] – obręb M., dz. nr [...] obręb N. może zostać ustalone świadczenie pieniężne, tylko jednokrotnie po wykonaniu prac za faktycznie wykonaną pracę i po dostarczeniu przez Spółkę nakazu płatniczego wraz z załączoną dokumentacją potwierdzającą faktyczne wykonanie prac i poniesionych kosztów wraz z zestawieniem wskazującym jakie nakłady i koszty Spółka poniosła na rzecz rowu w stosunku do powierzchni gruntu zajmowanego przez podmiot odnoszący korzyści.
Otóż podstawowym obowiązkiem spółek wodnych jest utrzymanie oraz eksploatacja urządzeń, w tym urządzeń wodnych służących w szczególności do: zapewnienia wody dla ludności, ochrony wód przed zanieczyszczeniem, melioracji wodnych, ochrony przed powodzią, odwadnianie gruntów zabudowanych lub zurbanizowanych. Utrzymanie urządzeń melioracji wodnych należy do: zainteresowanych właścicieli gruntów albo; spółki wodnej jeżeli urządzenia te są objęte działalnością tej spółki, albo; związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna, której urządzenia są objęte jej działalnością. Spółki wodne odciążają właścicieli gruntów od obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych. Spółka wodna swój cel, dla którego została powołana realizuje poprzez swoich członków, którzy są zobowiązani do opłacania składek członkowskich, których wysokość określa uchwała a także obowiązani są do świadczeń niepieniężnych.
Jeżeli natomiast osoby fizyczne bądź prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki. Składki członkowskie i świadczenia na rzecz spółki, o których powyżej mowa, to nie jedyne źródła finansowania spółki wodnej. Spółka wodna korzysta także z pomocy finansowej państwa w formie dotacji podmiotowej oraz z pomocy finansowej z budżetów jednostek samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej.
Z powyższego wynika, że wysokość składki członkowskiej jak i wysokość świadczenia ustalana na dany rok musi uwzględniać zarówno planowane zadania oraz wszystkie środki, którymi spółka wodna dysponuje bądź będzie dysponowała (pomocowe dotacje) i to tylko po to aby móc realnie wykonać zadania, dla realizacji których spółka wodna została powołana. W tym miejscu zaznaczenia wymaga to, że spółka wodna nie osiąga zysku niemniej w swoich wydatkach musi planować także tzw. koszty administracyjne nierozerwalnie związane z działalnością jakąkolwiek (w tym koszty wynagrodzenia, premii). Zasady ustalania wysokości składki członkowskiej i innych świadczeń określa status spółki (art. 448 ust. 1 pkt 3 ustawy) a zatem to ze statusu powinny wynikać kryteria, którymi należy kierować się przy ustalaniu tych świadczeń i to zarówno do członków spółki (składki) jak i osób niebędących jej członkami (świadczenia).
Ponieważ decyzję w tej kwestii podejmuje starosta toteż on ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co może oznaczać potrzebę powołania biegłego. Ponieważ niejednokrotnie już wypowiadały się sądy administracyjne jak i literatura tematu w kwestii charakteru obu źródeł finansowania spółki wodnej, powtórzy jedynie Sąd orzekający w sprawie, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy składką członkowską a świadczeniem bowiem inny jest charakter i tryb ustalania tych świadczeń. W przypadku składek członkowskich ich wysokość ustala się w drodze uchwały a więc głosują sami zainteresowani, którzy w ten sposób mają wpływ na wysokość składki.
Z kolei wysokość świadczenia ustala w drodze decyzji starosta, który uwzględnia zapisy statutowe spółki wodnej (chociażby proporcja wynikająca z powierzchni gruntu chronionego przez prawidłowo działające urządzenie melioracyjne w stosunku do powierzchni gruntu zajmowanego przez członka spółki/ podmiot odnoszący korzyści) niemniej jest to decyzja Starosty, który winien przy ustalaniu wysokości świadczenia brać pod uwagę koszty ściśle związane z działalnością spółki wodnej ale ograniczając je do kosztów ściśle związanych z realizacją zadań statutowych spółki. Ustalając wysokość świadczenia należy brać też pod uwagę strukturę poniesionych przez Spółkę kosztów w okresie, w którym były realizowane przez nią zadania statutowe (prace konserwacyjne). To ostatnie jednak nie oznacza, że obowiązek zapłaty świadczenia związany jest jedynie z poniesionymi kosztami za wykonane prace. Innymi słowy nie mają racji skarżący twierdząc, że nie ma obowiązku ponoszenia przez nich ciężaru przedmiotowego świadczenia za 2018 rok bowiem w tym roku Spółka nie wykonywała żadnych prac konserwacyjnych.
Należy pamiętać, że spółka wodna ma obowiązek realizować swoje zadania statutowe przy czym nie jest ona instytucją przynosząca zysk i tak musi planować finanse aby swoje cele- zadania statutowe, mogła wykonać. Nadto wykładnia przepisu art. 454 ustawy nie daje podstaw aby przyjąć, że świadczenie odpowiada każdorazowym kosztom za wykonane usługi podczas, gdy Spółce należne jest przedmiotowe świadczenie z tytułu nie wykonanych czynności a korzyści, którą odnosi właściciel działki, na której są urządzenia melioracyjne a taką korzyścią niewątpliwie jest gwarancja ciągłości sprawności urządzeń melioracyjnych.
Z powyższych względów wynika, że określając wysokość świadczenia należy brać pod uwagę wiele czynników i niewątpliwie czasem wymaga to zasięgnięcia opinii biegłego. Na określenie wysokości przedmiotowego świadczenia wpływ bowiem mają bezpośrednie koszty poniesione przez Spółkę na 1 ha zmeliorowanego gruntu w danej miejscowości, odniesienie ich do powierzchni działek, na które korzystnie oddziaływają przedmiotowe urządzenia melioracji wodnych, za których utrzymanie, eksploatację i konserwację odpowiada spółka. Należy także uwzględnić i to, że przedmiotowe świadczenie niewątpliwie przyczynia się do realizacji zadań statutowych spółki wodnej a ciężar jej ponoszenia jest podobny do ciężaru ponoszenia składki członkowskiej przez członka spółki wodnej. Dlatego sposób obliczania świadczenia nie może zasadniczo odbiegać od sposobu naliczania składki członkowskiej. Także wpływ na wysokość świadczenia mają same urządzenia melioracyjne.
W rozpoznawanej sprawie brak jest w uzasadnieniach decyzji konkretnego odniesienia się w ustaleniach faktycznych do tego jakie urządzenia melioracyjne na poszczególnych działkach skarżących się znajdują, czy są to tereny zdrenowane czy należą do obszarów zmeliorowanych.
Z tych powodów Sąd uchylił oba rozstrzygnięcia wydane w omawianej sprawie.
Starosta K. określił przedmiotowe świadczenie bezpośrednio jego wysokość odnosząc do ustalanej corocznie przez walne zgromadzenie składki za 1 ha zdrenowanych gruntów, co jest nieprawidłowe, o czym mowa powyżej. Także nieprawidłowe jest zawarcie w decyzji zastrzeżenia (pkt 3 decyzji) bowiem zapis ten nie znajduje podstawy prawnej w przepisie art. 454 ust. 3 ustawy. Dodatkowo wysokość składki jest kształtowana w oparciu o różne składniki, o czy już wspomniano, w tym o koszty wykonanych czy też planowanych prac.
Z kolei zaskarżoną decyzją organ odwoławczy dokonał umniejszenia świadczenia o koszty administracyjne spółki wodnej (co było prawidłowe z przyczyn wyżej podanych) niemniej utrzymując decyzję Starosty K. w pozostałym zakresie (pkt 2 decyzji) spowodował, że decyzja Starosty K. stała się nieczytelna, wręcz nielogiczna.
Skoro organ odwoławczy uchylił pkt 1 decyzji Starosty K. i orzekł merytorycznie ustalając nową wysokość świadczenia, to nie przystaje to rozstrzygnięcie do pozostałej w obrocie prawnym części decyzji, jej pkt 2, w którym pozostał zapis odnoszący się do dotychczasowej wysokości świadczenia. Nadto pozostawienie w obiegu prawnym decyzji Starosty K. w części dotyczącej pkt 2.2. pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem nowej wysokości świadczenia zawartym w zaskarżonej skargą decyzji SKO w K.. nadto również z przyczyn podanych wyżej błędnym było pozostawienie przez organ odwoławczy zapisu pkt. 3 decyzji Starosty K..
Ponownie rozpatrując sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić poczynione w tym uzasadnieniu uwagi na temat struktury i czynników kształtujących wysokość przedmiotowego świadczenia i o ile uzna, że wymagane są do tego wiadomości specjalne, powoła biegłego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2019.23250, ze zm.) orzekł jak w pkt. I wyroku. O kosztach postanowiono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 ww. ustawy.