Uzasadnienie
Na mocy uchwały Rady Miasta L nr XXXIII/204/2013 z dnia 13 czerwca 2013 r. Miasto L wystąpiło ze Związku Międzygminnego z siedzibą w C ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2013 r. W związku z powyższym Rada Miasta L podjęła uchwały niezbędne do właściwego funkcjonowania od 1 stycznia 2014 r. nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Miasta L, w tym istotną w niniejszej sprawie uchwałę nr XXXV/214/2013 z dnia 12 września 2013 r. w sprawie utraty mocy uchwały nr 102/XLII/2012 Zgromadzenia Związku Międzygminnego z siedzibą w C z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie w jakim obowiązywała na terenie Miasta L (par. 3 uchwały).
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P uchwałą z dnia... 2013 r. stwierdziło nieważność postanowień § 3 powyższej uchwały Rady Miasta L nr XXXV/214/2013.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do § 3 badanej uchwały Kolegium RIO wyjaśniło - w powołaniu na wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 13/0297, że samodzielność gminy, jak i związku międzygminnego oznacza, że w granicach wynikających z ustaw, ani gmina ani związek międzygminny nie są podporządkowane czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmują czynności prawne i faktyczne, kierując się własną wolą. W związku z tym organ stanowiący danej gminy nie może decydować o utracie mocy uchwał innych jednostek samorządu terytorialnego, w tym związków międzygminnych. Takich uprawnień temu organowi nie daje bowiem żaden przepis prawa rangi ustawowej. Decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do organu stanowiącego tej jednostki, która taki dokument uchwaliła.
Zdaniem Kolegium RIO przepis § 3 badanej uchwały narusza także § 129 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z przepisów tych wynika, że rozporządzenie można zmienić rozporządzeniem późniejszym, wydanym na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, który wydał rozporządzenie zmieniane, albo przez organ, który przejął właściwość organu, który wydał rozporządzenie zmieniane. Zatem tylko Zgromadzenie Związku Międzygminnego może zmienić postanowienia zawarte w uchwale tego Związku lub podjąć decyzję o utracie ich mocy w związku z wystąpieniem ze Związku jednej z gmin. Takiej kompetencji nie ma Rada Miasta L, czyli organ stanowiący gminy, która wystąpiła ze związku międzygminnego.
Rada Miasta L, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonej uchwale zawierającej rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta L zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z § 129 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) [dalej: ZTP] poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy L nie posiada kompetencji do uchylenia z dniem wystąpienia ze Związku Międzygminnego "z siedzibą w C uchwał Zgromadzenia Związku.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność zapisu § 3 badanej uchwały Rady Miasta L o treści: "Traci moc uchwała Nr 102/XLII/2012 Zgromadzenia Związku Międzygminnego z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 967) w zakresie, w jakim obowiązywała na terenie Miasta L," uznając że Rada Miasta nie była uprawniona do stanowienia o utracie mocy obowiązującej aktu prawnego odrębnego podmiotu – związku międzygminnego.
Wbrew twierdzeniom skargi nie było potrzeby zamieszczania w badanej uchwale przepisu derogacyjnego w związku z wystąpieniem Miasta L ze Związku Międzygminnego w C, skutecznym z dniem 31 grudnia 2013 r. Z istoty samego związku międzygminnego i zasad jego funkcjonowania wynika, że uchwały związku międzygminnego są obowiązujące jedynie względem tych gmin, które są uczestnikami danego związku międzygminnego. Wystąpienie ze związku międzygminnego ma zaś ten skutek, że gminę występującą przestają wiązać uchwały tego związku. Po wystąpieniu ze związku międzygminnego gmina traci bowiem uprawnienia i obowiązki związane z członkostwem. Nie ma zatem racji Skarżąca, że bez wyraźnego przepisu uchylającego uchwałę Związku Międzygminnego na terenie Miasta L, uchwały tego związku w przedmiocie gospodarowania odpadami komunalnymi nadal by na jej terenie obowiązywały od 1 stycznia 2014 r., tj. po wystąpieniu Gminy L ze wskazanego Związku Międzygminnego. Skoro bowiem od 1 stycznia 2014 r. Miasto L nie jest już uczestnikiem tego Związku, to na jego terenie nie mogą być stosowane uchwały tego Związku dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi.
Należy przy tym wyjaśnić, że dla skuteczności wystąpienia Miasta L ze Związku Międzygminnego istotne było oświadczenie o wystąpieniu ze Związku – z dnia 21 czerwca 2013 r., ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2013 r., potwierdzone stosowną uchwałą Rady Miasta L nr XXXIII/204/2013 z dnia 13 czerwca 2013 r. Wynika to z postanowień Statutu Związku Międzygminnego w C (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 4068). Zgodnie bowiem z § 30 pkt 1 tego Statutu uczestnictwo w związku ustaje w razie wystąpienia uczestnika ze Związku. Natomiast według § 31 Statutu uczestnik może wystąpić ze Związku przez złożenie oświadczenia o wypowiedzeniu, potwierdzonego stosowną uchwałą organu stanowiącego uczestnika (ust. 1), przy czym oświadczenie winno być złożone z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia ze skutkiem na dzień 31 grudnia danego roku (ust. 2). Tego rodzaju zmiana dotycząca przynależności do związku międzygminnego niewątpliwie powinna znaleźć wyraz w Statucie Związku Międzygminnego, który wskazuje uczestników Związku, co jednak nie jest warunkiem skuteczności wystąpienia ze związku międzygminnego.
Wraz ze skutecznością wystąpienia Miasta L ze Związku Międzygminnego Związek ten utracił przekazane mu wcześniej przez występującą gminę - Miasto L kompetencje w zakresie zadań związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, a występująca gmina kompetencje te ponownie odzyskała, tracąc równocześnie prawo i obowiązek uwzględniania na terenie gminy uchwał Związku Międzygminnego w tej materii. Natomiast dla osiągnięcia podnoszonej przez Skarżącą przejrzystości dla mieszkańców Miasta L co do obowiązującej od 1 stycznia 2014 r. regulacji w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi uprawnione i wystarczające było – zdaniem Sądu, zamieszczenie – obok postanowienia zawartego w § 5 nowej uchwały Rady Miasta L, określającego, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2014 r. – stosownej informacji w preambule (a nie tylko w uzasadnieniu) nowej uchwały Rady Miasta, że została ona podjęta w związku z wystąpieniem Miasta L ze Związku Międzygminnego.
Nieuprawnione natomiast, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, było zawarte w § 3 badanej uchwały Rady Miasta postanowienie o utracie mocy obowiązującej uchwały Związku Międzygminnego, jako odrębnego podmiotu, którego nie jest już uczestnikiem, pomimo że to postanowienie odnosi się jedynie do terenu Miasta L. Żaden przepis prawa nie dawał bowiem Radzie Miasta upoważnienia do podjęcia tego rodzaju przepisu derogacyjnego. Źródła takiego upoważnienia nie można upatrywać w § 126 ust. 1 pkt 1 b w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do którego de facto nawiązywała Skarżąca, powołując się na treść § 129 ust. 1 w zw. z § 143 tego rozporządzenia (w § 129 ust. 1 jest bowiem mowa o zmianie rozporządzenia, a nie o uchyleniu, które ma znaczenie w niniejszej sprawie). Choć Zasady techniki prawodawczej stanowią rzeczywiście istotną wskazówkę dla poprawnego stanowienia aktów prawa miejscowego, to jednak należy mieć na uwadze, że powołany wyżej przepis stanowi, że w rozporządzeniu zamieszcza się przepis uchylający inne rozporządzenie m.in. tylko w przypadku, gdy ma ono uchylić rozporządzenie wcześniejsze, które zostało wydane na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, którego właściwość przejął organ wydający rozporządzenie uchylające.
Warunek zamieszczenia przepisu derogacyjnego, wynikający z powyższej regulacji nie został spełniony w niniejszej sprawie, ponieważ – wbrew twierdzeniom skargi, wskutek wystąpienia Miasta L ze Związku Międzygminnego nie doszło do "przejęcia właściwości" przez Miasto L w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Należy wyjaśnić, że w tej materii właściwość należy do gmin, co wynika z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), która w art. 3 ust. 1 stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a w dalszych przepisach konkretyzuje obowiązki gminy w tym zakresie. Powyższego nie zmienia wynikająca z art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) możliwość przekazania określonych zadań gminy na rzecz związku międzygminnego, z której to możliwości Rada Miasta L skorzystała, przystępując do Związku Międzygminnego w C i przekazując mu zadania związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi.
W ten sposób nie doszło bowiem do zmiany właściwości w tej materii, a jedynie do przeniesienia określonych kompetencji w ramach zadań przekazanych na rzecz związku międzygminnego i to na czas przynależności do tego związku. Taki wniosek wypływa z treści powołanego art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (ust. 1), a prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (ust. 3). Potwierdza to również art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.
Zadaniem związku międzygminnego jest bowiem jedynie wykonywanie obowiązków gmin – uczestników danego związku w zakresie mu powierzonym, co znajduje również odpowiedni wyraz w treści Statutu Związku Międzygminnego w C, który w § 6 ust. 2 stanowi, że zadaniem Związku jest wykonywanie obowiązków Gmin – Uczestników w zakresie wskazanym w ust. 1, wynikających z wymienionych w tym przepisie regulacji prawnych. Tym samym wskutek wystąpienia ze związku międzygminnego nie dochodzi do "przejęcia właściwości" przez gminę w tym zakresie, a jedynie do odzyskania przez gminę kompetencji w zakresie zadań przekazanych na rzecz związku międzygminnego w ramach należącej do niej właściwości.
Reasumując organ nadzoru słusznie stwierdził, że § 3 badanej uchwały Rady Miasta L został podjęty bez podstawy prawnej i w konsekwencji prawidłowo stwierdził jego nieważność. Powyższej oceny Sądu nie mogła również zmienić podnoszona przez Skarżącą okoliczność, że – jak twierdzi Skarżąca, organ nadzoru w odniesieniu do innych uchwał zawierających analogiczne przepisy derogacyjne nie zakwestionował ich. Okoliczność ta w ogóle nie mogła być brana pod uwagę w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a na jego ocenę nie może mieć wpływu działanie organu nadzoru w innych sprawach nie mieszczących się w granicach badanej sprawy.
Sąd jest bowiem związany granicami sprawy, które wyznacza przedmiot zaskarżenia, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze, skargę jako bezzasadną należało oddalić, o czym Sąd orzekł jak punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W punkcie II sentencji wyroku Sąd postanowił o zwrocie stronie skarżącej kwoty 300 zł uiszczonej tytułem wpisu sądowego, albowiem w świetle art. 100 ustawy o samorządzie gminnym postępowanie sądowe ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wolne od opłat sądowych.