Uzasadnienie
Na mocy uchwały Rady Miasta Luboń nr XXXIII/204/2013 z dnia 13 czerwca 2013 r. Miasto Luboń wystąpiło ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" z siedzibą w Czempiniu ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2013 r. W związku z powyższym Rada Miasta Luboń podjęła uchwały niezbędne do właściwego funkcjonowania od 1 stycznia 2014 r. nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Miasta Luboń, w tym istotną w niniejszej sprawie uchwałę nr XXXV/215/2013 z dnia 12 września 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą nr 20/1112/2013 z dnia 2 października 2013 r. stwierdziło nieważność następujących postanowień powyższej uchwały Rady Miasta Luboń nr XXXV/215/2013:
- - § 3 w brzmieniu: "Traci moc uchwała Nr 95/XLI/2012 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" z dnia 29 października 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 6163) w zakresie, w jakim obowiązywała na terenie Miasta Luboń";
- - części J wzoru deklaracji stanowiącej załącznik 1 do uchwały, zawierającej zwolnienia przedmiotowe z opłaty;
- - oświadczenia zawartego w części Ł załącznika 1 do deklaracji o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym";
- - wyjaśnienia zawartego w pkt 10 objaśnień dotyczących wypełnienia deklaracji odnoszącego się do powyższego oświadczenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do § 3 badanej uchwały Kolegium RIO wyjaśniło - w powołaniu na wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 13/0297, że samodzielność gminy, jak i związku międzygminnego oznacza, że w granicach wynikających z ustaw, ani gmina ani związek międzygminny nie są podporządkowane czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmują czynności prawne i faktyczne, kierując się własną wolą. W związku z tym organ stanowiący danej gminy nie może decydować o utracie mocy uchwał innych jednostek samorządu terytorialnego, w tym związków międzygminnych. Takich uprawnień temu organowi nie daje bowiem żaden przepis prawa rangi ustawowej. Decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do organu stanowiącego tej jednostki, która taki dokument uchwaliła.
Zdaniem Kolegium RIO przepis § 3 badanej uchwały narusza także § 129 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z przepisów tych wynika, że rozporządzenie można zmienić rozporządzeniem późniejszym, wydanym na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, który wydał rozporządzenie zmieniane, albo przez organ, który przejął właściwość organu, który wydał rozporządzenie zmieniane. Zatem tylko Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" może zmienić postanowienia zawarte w uchwale tego Związku lub podjąć decyzję o utracie ich mocy w związku z wystąpieniem ze Związku jednej z gmin. Takiej kompetencji nie ma Rada Miasta Luboń, czyli organ stanowiący gminy, która wystąpiła ze związku międzygminnego.
W części J załącznika do badanej uchwały (stanowiącego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) Rada Miasta Luboń postanowiła o umieszczeniu informacji o wysokości przyznanego zwolnienia przedmiotowego, o którym traktowała uchwała nr XXXV/213/2013 Rady Miasta Luboń z dnia 12 września 2013 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik. W związku z uznaniem przez Kolegium Izby – odrębną uchwałą z dnia 2 października 2013 r., że regulacje zawarte w § 9 tej uchwały w istotny sposób naruszają przepisy prawa, a w szczególności art. 6 k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w ocenie Kolegium Izby brak podstaw prawnych do zamieszczania w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacji na ten temat.
W części Ł załącznika 1 do badanej uchwały (DO-1 Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) Rada Miasta Luboń postanowiła o umieszczeniu zapisu w brzmieniu: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym", a w pkt 10 objaśnień dotyczących sposobu wypełnienia deklaracji, w odniesieniu do tego oświadczenia zapisu: "Art. 56 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.) w związku z art. 6q ustawy z dnia 3 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) i art. 3 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)." W ocenie Kolegium RIO umieszczenie w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazanego oświadczenia jest sprzeczne z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Ustawa, ani wskazany przepis nie przewidują możliwości nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku składania takiego oświadczenia. Nałożenie na składającego deklarację obowiązku potwierdzenia prawdziwości składanych danych pod groźbą odpowiedzialności karnej może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy przepis ustawy taką możliwość przewiduje. Uchwały organów samorządu terytorialnego muszą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a regulacje w nich zawarte nie mogą być swobodnie poddawane wykładni rozszerzającej i celowościowej. Przepisy udzielające kompetencji podlegają wyłącznie wykładni dosłownej. Każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia stanowi więc naruszenie nie tylko normy, w której upoważnienie jest zawarte, ale przede wszystkim konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego.
Dodatkowo Kolegium RIO powołało się na stanowisko Ministra Finansów, który w związku z tym, że na gruncie Ordynacji podatkowej nie zalicza opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i deklaracji z nimi związanych do przepisów prawa podatkowego, a właścicieli nieruchomości w zakresie tej opłaty do podatników, stoi na stanowisku, że brak podstaw prawnych do nakładania na właścicieli nieruchomości sankcji karnych skarbowych w przypadku naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (www.is.waw.pl - Stanowisko MF w sprawie organów egzekucyjnych - opłata za wywóz odpadów).
Kolegium RIO wskazało ponadto, że Rada Miasta formułując treść § 1 badanej uchwały naruszyła przepis § 29 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W § 1 uchwały zapisano: "Określa się wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz ze wzorami załączników, stanowiące załączniki do niniejszej uchwały". W ocenie Kolegium Izby sposób odwołania w treści uchwały do dołączonych do niej załączników pozostaje w sprzeczności z przywołaną regulacją "Zasad techniki prawodawczej", która stanowi, że akt prawny może zawierać załączniki, a odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych tego aktu. W treści uchwały nie przywołano numerów tych załączników, skutkiem czego czytający go nie ma świadomości, jaka wersja dokumentu jest kompletna, tj. ile i jakie załączniki do uchwały zostały dołączone.
Rada Miasta Luboń, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, wnosząc o jego uchylenie, a następnie – w piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. – cofnęła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie, w jakim stwierdza nieważność części J wzoru deklaracji stanowiącej załącznik 1 do uchwały, zawierającej zwolnienia przedmiotowe z opłaty.
Zaskarżonej uchwale zawierającej rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta Luboń zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z § 129 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) [dalej: ZTP] poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy Luboń nie posiada kompetencji do uchylenia z dniem wystąpienia ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" z siedzibą w Czempiniu uchwał Zgromadzenia Związku;
- - art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, poz. 951, z 2013 r. poz. 21, poz. 228) [dalej: upcg] w zw. z art. 6q upcg oraz art. 56 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186 z późn. zm.) [dalej: kks] poprzez przyjęcie, że w objaśnieniach do deklaracji nie może znajdować się pouczenie o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie nieprawdy w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność zapisu § 3 badanej uchwały Rady Miasta Luboń o treści: "Traci moc uchwała Nr 95/XLI/2012 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" z dnia 29 października 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 6163) w zakresie, w jakim obowiązywała na terenie Miasta Luboń," uznając że Rada Miasta nie była uprawniona do stanowienia o utracie mocy obowiązującej aktu prawnego odrębnego podmiotu – związku międzygminnego. Wbrew twierdzeniom skargi nie było potrzeby zamieszczania w badanej uchwale przepisu derogacyjnego w związku z wystąpieniem Miasta Luboń ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" w Czempiniu, skutecznym z dniem 31 grudnia 2013 r. Z istoty samego związku międzygminnego i zasad jego funkcjonowania wynika, że uchwały związku międzygminnego są obowiązujące jedynie względem tych gmin, które są uczestnikami danego związku międzygminnego.
Wystąpienie ze związku międzygminnego ma zaś ten skutek, że gminę występującą przestają wiązać uchwały tego związku. Po wystąpieniu ze związku międzygminnego gmina traci bowiem uprawnienia i obowiązki związane z członkostwem. Nie ma zatem racji Skarżąca, że bez wyraźnego przepisu uchylającego uchwałę Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" na terenie Miasta Luboń, uchwały tego związku w przedmiocie gospodarowania odpadami komunalnymi nadal by na jej terenie obowiązywały od 1 stycznia 2014 r., tj. po wystąpieniu Gminy Luboń ze wskazanego Związku Międzygminnego. Skoro bowiem od 1 stycznia 2014 r. Miasto Luboń nie jest już uczestnikiem tego Związku, to na jego terenie nie mogą być stosowane uchwały tego Związku dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi.
Należy przy tym wyjaśnić, że dla skuteczności wystąpienia Miasta Luboń ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" istotne było oświadczenie o wystąpieniu ze Związku – z dnia 21 czerwca 2013 r., ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2013 r., potwierdzone stosowną uchwałą Rady Miasta Luboń nr XXXIII/204/2013 z dnia 13 czerwca 2013 r. Wynika to z postanowień Statutu Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" w Czempiniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 4068). Zgodnie bowiem z § 30 pkt 1 tego Statutu uczestnictwo w związku ustaje w razie wystąpienia uczestnika ze Związku.
Natomiast według § 31 Statutu uczestnik może wystąpić ze Związku przez złożenie oświadczenia o wypowiedzeniu, potwierdzonego stosowną uchwałą organu stanowiącego uczestnika (ust. 1), przy czym oświadczenie winno być złożone z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia ze skutkiem na dzień 31 grudnia danego roku (ust. 2). Tego rodzaju zmiana dotycząca przynależności do związku międzygminnego niewątpliwie powinna znaleźć wyraz w Statucie Związku Międzygminnego, który wskazuje uczestników Związku, co jednak nie jest warunkiem skuteczności wystąpienia ze związku międzygminnego.
Wraz ze skutecznością wystąpienia Miasta Luboń ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" Związek ten utracił przekazane mu wcześniej przez występującą gminę - Miasto Luboń kompetencje w zakresie zadań związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, a występująca gmina kompetencje te ponownie odzyskała, tracąc równocześnie prawo i obowiązek uwzględniania na terenie gminy uchwał Związku Międzygminnego w tej materii. Natomiast dla osiągnięcia podnoszonej przez Skarżącą przejrzystości dla mieszkańców Miasta Luboń co do obowiązującej od 1 stycznia 2014 r. regulacji w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi uprawnione i wystarczające było – zdaniem Sądu, zamieszczenie – obok postanowienia zawartego w § 5 nowej uchwały Rady Miasta Luboń, określającego, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2014 r. – stosownej informacji w preambule (a nie tylko w uzasadnieniu) nowej uchwały Rady Miasta, że została ona podjęta w związku z wystąpieniem Miasta Luboń ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT".
Nieuprawnione natomiast, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, było zawarte w § 3 badanej uchwały Rady Miasta postanowienie o utracie mocy obowiązującej uchwały Związku Międzygminnego, jako odrębnego podmiotu, którego nie jest już uczestnikiem, pomimo że to postanowienie odnosi się jedynie do terenu Miasta Luboń. Żaden przepis prawa nie dawał bowiem Radzie Miasta upoważnienia do podjęcia tego rodzaju przepisu derogacyjnego. Źródła takiego upoważnienia nie można upatrywać w § 126 ust. 1 pkt 1 b w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do którego de facto nawiązywała Skarżąca, powołując się na treść § 129 ust. 1 w zw. z § 143 tego rozporządzenia (w § 129 ust. 1 jest bowiem mowa o zmianie rozporządzenia, a nie o uchyleniu, które ma znaczenie w niniejszej sprawie). Choć Zasady techniki prawodawczej stanowią rzeczywiście istotną wskazówkę dla poprawnego stanowienia aktów prawa miejscowego, to jednak należy mieć na uwadze, że § 126 ust. 1 pkt 1 b stanowi, że w rozporządzeniu zamieszcza się przepis uchylający inne rozporządzenie m.in. tylko w przypadku, gdy ma ono uchylić rozporządzenie wcześniejsze, które zostało wydane na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, którego właściwość przejął organ wydający rozporządzenie uchylające.
Warunek zamieszczenia przepisu derogacyjnego, wynikający z powyższej regulacji nie został spełniony w niniejszej sprawie, ponieważ – wbrew twierdzeniom skargi, wskutek wystąpienia Miasta Luboń ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" nie doszło do "przejęcia właściwości" przez Miasto Luboń w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Należy wyjaśnić, że w tej materii właściwość należy do gmin, co wynika z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), która w art. 3 ust. 1 stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a w dalszych przepisach konkretyzuje obowiązki gminy w tym zakresie. Powyższego nie zmienia wynikająca z art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) możliwość przekazania określonych zadań gminy na rzecz związku międzygminnego, z której to możliwości Rada Miasta Luboń skorzystała, przystępując do Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" w Czempiniu i przekazując mu zadania związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi.
W ten sposób nie doszło bowiem do zmiany właściwości w tej materii, a jedynie do przeniesienia określonych kompetencji w ramach zadań przekazanych na rzecz związku międzygminnego i to na czas przynależności do tego związku. Taki wniosek wypływa z treści powołanego art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (ust. 1), a prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (ust. 3). Potwierdza to również art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.
Zadaniem związku międzygminnego jest bowiem jedynie wykonywanie obowiązków gmin – uczestników danego związku w zakresie mu powierzonym, co znajduje również odpowiedni wyraz w treści Statutu Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" w Czempiniu, który w § 6 ust. 2 stanowi, że zadaniem Związku jest wykonywanie obowiązków Gmin – Uczestników w zakresie wskazanym w ust. 1, wynikających z wymienionych w tym przepisie regulacji prawnych. Tym samym wskutek wystąpienia ze związku międzygminnego nie dochodzi do "przejęcia właściwości" przez gminę w tym zakresie, a jedynie do odzyskania przez gminę kompetencji w zakresie zadań przekazanych na rzecz związku międzygminnego w ramach należącej do niej właściwości.
Reasumując organ nadzoru słusznie stwierdził, że § 3 badanej uchwały Rady Miasta Luboń został podjęty bez podstawy prawnej i w konsekwencji prawidłowo stwierdził jego nieważność. Powyższej oceny Sądu nie mogła również zmienić podnoszona przez Skarżącą okoliczność, że – jak twierdzi Skarżąca, organ nadzoru w odniesieniu do innych uchwał zawierających analogiczne przepisy derogacyjne nie zakwestionował ich. Okoliczność ta w ogóle nie mogła być brana pod uwagę w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a na jego ocenę nie może mieć wpływu działanie organu nadzoru w innych sprawach nie mieszczących się w granicach badanej sprawy.
Sąd jest bowiem związany granicami sprawy, które wyznacza przedmiot zaskarżenia, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Prawidłowo również w ocenie Sądu organ nadzoru stwierdził nieważność zawartego w części Ł załącznika 1 do badanej uchwały, stanowiącego wzór deklaracji (DO-1 Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym", a także punktu 10 objaśnień dotyczących sposobu wypełnienia deklaracji w odniesieniu do powyższego oświadczenia o treści: "Art. 56 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.) w związku z art. 6q ustawy z dnia 3 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) i art. 3 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)."
W tym zakresie należy zgodzić się z organem nadzoru, że rada gminy jest uprawniona do regulowania w podejmowanych uchwałach jedynie materii, która została jej przekazana w drodze stosownych upoważnień ustawowych i to ściśle w granicach określonych we właściwych normach kompetencyjnych.
Wynika to z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.
Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego) jako akty normatywne niższego rzędu winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 739/13 oraz powołany w nim wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art. 6 n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji.
Ponadto stosownie do ustępu 2 powołanego przepisu rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Wynikające z powyższej regulacji ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wyczerpujące, a zatem nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca powyższego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Powyższe oznacza, że w podejmowanym na podstawie powołanego przepisu akcie prawa miejscowego rada gminy nie może zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tego przepisu (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Poznaniu oraz wskazane w nim orzeczenia innych sądów administracyjnych).
W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ nadzoru prawidłowo w niniejszej sprawie stwierdził, że Rada Gminy Luboń w badanej uchwale przekroczyła zakres normy kompetencyjnej zawartej w art. 6 n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zamieszczając w części Ł załącznika do przedmiotowej uchwały oświadczenie o odpowiedzialności karnej za podanie w deklaracji danych niezgodnych ze stanem faktycznym, a w punkcie 10 objaśnień dotyczących wypełnienia deklaracji w tym zakresie – powołując art. 56 ustawy - Kodeks karny skarbowy w związku z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 3 pkt 3 lit. c ustawy - Ordynacja podatkowa. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie przez organ nadzoru wskazanych zapisów badanej uchwały.
Wobec powyższego zbędna jest natomiast, zdaniem Sądu, ocena, czy poruszona w omawianych zapisach uchwały kwestia odpowiedzialności karnej z Kodeksu karnego skarbowego ma zastosowanie w odniesieniu do podmiotów składających deklaracje w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, skoro – jak wykazano powyżej, w ramach wskazanej normy kompetencyjnej, rada gminy była uprawniona do zamieszczenia w deklaracji jedynie pouczenia, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, a nie pouczenia o ewentualnej odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Nawet bowiem przy przyjęciu, że określony przepis prawa przewidujący odpowiedzialność karną znajduje w tym przypadku zastosowanie, nieuprawnione jest przytaczanie jego treści w uchwale rady gminy, jeżeli tak jak w niniejszej sprawie organ ten nie został wyraźnie do tego upoważniony w stosownej normie kompetencyjnej, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie aktu prawa miejscowego w materię uregulowaną w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących.
Prawidłowe, w ocenie Sądu, było również stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności części J wzoru deklaracji stanowiącej załącznik 1 do uchwały, dotyczącej zwolnień przedmiotowych z opłaty, skoro odrębną uchwałą z dnia 2 października 2013 r. organ nadzoru stwierdził nieważność § 9 uchwały Rady Miasta Luboń z dnia 12 września 2013 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i stawki za pojemnik, tj. przepisu określającego warunki zastosowania owych zwolnień przedmiotowych z opłaty. Nie ulega wątpliwości, że wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia ww. uchwały, będącego podstawą zamieszczenia we wzorze deklaracji części J "Zwolnienia przedmiotowe" musiało pociągać za sobą adekwatną zmianę we wzorze deklaracji polegającą na usunięciu tejże rubryki. Należy też dodać, że ostatecznie Skarżąca cofnęła zarzut skargi w powyższym zakresie, tj. w odniesieniu do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności części J wzoru deklaracji.
Na zakończenie należy zauważyć, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdziło, że badana uchwała Rady Miasta Luboń w § 1 odsyła do załącznika do uchwały bez podania jednocześnie numeru tego załącznika, co zdaniem organu nadzoru pozostaje w sprzeczności z § 29 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i jest nieczytelne dla adresatów uchwały co do ilości załączników, a tym samym kompletnej wersji dokumentu. Jednocześnie jednak zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w jego sentencji nie zawiera stwierdzenia nieważności ani wydania z naruszeniem prawa powołanego § 1 badanej uchwały, a w uzasadnieniu nie wyjaśnia wagi i skutków stwierdzonego w tym zakresie uchybienia.
Sąd uznał jednak, że w sytuacji, gdy badana przez organ nadzoru uchwała Rady Miasta Luboń zawiera tylko jeden załącznik, ryzyko wprowadzenia w błąd adresatów uchwały co do ilości załączników, a tym samym kompletnej wersji uchwały wraz z załącznikami, jest znikome czy wręcz wykluczone. Stąd też, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że stwierdzone przez organ nadzoru uchybienie w § 1 badanej uchwały Rady Miasta Luboń polegające na nieokreśleniu numeru załącznika, nie stanowiło w ocenie organu nadzoru podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności czy stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa tego przepisu uchwały.
Natomiast stwierdzenie powyższego uchybienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego należało w tej sytuacji potraktować jedynie jako sygnalizację organu nadzoru co do konieczności precyzyjnego formułowania przepisów prawa miejscowego. Takie działanie organu nadzoru, choć niewystarczająco precyzyjne i niedostatecznie uzasadnione, należało więc ostatecznie ocenić również jako prawidłowe, tym bardziej, że w tym zakresie Skarżąca nie sformułowała żadnych zarzutów.
Mając powyższe na uwadze, skargę jako bezzasadną należało oddalić, o czym Sąd orzekł jak punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W punkcie II sentencji wyroku Sąd postanowił o zwrocie stronie skarżącej kwoty [...] zł uiszczonej tytułem wpisu sądowego, albowiem w świetle art. 100 ustawy o samorządzie gminnym postępowanie sądowe ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wolne od opłat sądowych.