Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 23 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Po 166/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 3 stycznia 2023 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 5, art. 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich", decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z 6 października 2022 r. o przyznaniu na rok 2018:

1. 1. jednolitej płatności obszarowej w wysokości 79 344,23 zł,
2. 2. płatności za zazielenienie w wysokości 55 800,76 zł,
3. 3. płatności redystrybucyjnej w wysokości 4 742,50 zł.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

W dniu 9 maja 2018 r. H. W. za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018. Do wniosku dołączono 7 załączników graficznych.

Wnioskodawca zadeklarował do płatności w roku 2018 działki ew. nr:

1. - [...], [...], [...] i [...] położone w woj. [...], pow. [...], gm. G., obr. 1;
2. - [...], [...], [...], [...] położone w woj. [...], pow. [...], gm. D., obr. [...].

Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do udzielenia płatności w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w 2018 r. wynosiła 194,68 ha, w tym działka rolna A o pow. 0,63 ha, działka rolna B o pow. 47,67 ha, działka rolna C o pow. 14,39 ha, działka rolna D o pow. 6.20 ha, działka rolna E o pow. 29,33 ha, działka rolna F o pow. 4,06 ha i działka rolna G o pow. 92,40 ha.

W ramach wniosku zadeklarowano również o przyznanie płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej (dodatkowej) klimatycznej (PROW 2014-2020).

W dniu 4 kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 148,81 ha.

Decyzją z 17 września 2019 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 28 maja 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 183,50 ha.

Decyzją z 25 września 2020 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 13 listopada 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 183,50 ha.

Decyzja z 29 stycznia 2021 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 26 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. skierował do Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. pismo z prośbą o wykonanie kontroli na miejscu w gospodarstwie strony na działkach ew. nr [...], [...], [...] i [...] położonych w woj. [...], pow. [...], gm. G., obręb 1 i na działkach ew. nr [...], [...], [...] i [...] położonych w woj. [...], pow. [...], gm. D., obr. [...] w celu zweryfikowania powierzchni gruntów deklarowanych do płatności w roku 2020 i weryfikację czy grunty deklarowane do płatności są użytkowane rolniczo obecnie i na jakiej powierzchni oraz czy noszą znamiona użytkowania w latach poprzednich 2017-2020 zgodnie z wymogami i zobowiązaniami gospodarstwa.

Od 17 czerwca 2021 r. do 23 czerwca 2021 r. inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wykonali oględziny działek ew. W sporządzonym przez nich protokole stwierdzono na działce ew.:

1. - nr [...] pow. zmierzona wynosiła 79,55 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod DR53 (zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania) i DR37 (identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GPS); podczas kontroli wykonano fotografie nr 183, 215, 216, 218-220, 223, 221-251, 262-285;
2. - nr [...] pow. zmierzona wynosiła 4,05 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod DR52 (powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR53 i DR37;
3. - nr [...] pow. zmierzona wynosiła 47,23 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod DR52, DR53, DR37 i DR49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego);
4. - nr [...] pow. zmierzona wynosiła 29,82 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod DR52, DR53, DR37 i DR49;
5. - nr [...] pow. zmierzona wynosiła 14,22 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod DR52, DR53, i DR37;
6. - nr [...] pow. zmierzona wynosiła 6,25 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod DR37.

W uwagach zapisano, że nie ma możliwości pomiaru działek nr [...] i [...] ze względu na chronione prawem zasiedlone gniazdo rybołowa. Teren mokradeł brak możliwości pomiaru ze względu na ryzyko zdrowotne. Odnośnie działki nr [...] pomierzono tylko możliwy do pomiaru fragment, nie określający całkowitej powierzchni MKO. Powierzchnia zmierzona 0,93 ha, obwód 710 m, tolerancja 0,09 ha.

Dokumentację rozszerzono przez wykonanie szkicu kontrolowanych działek rolnych sporządzonego na podkładzie ortofotomapy obrazującym lokalizację działki rolnej. Podczas kontroli wykonano również fotografie obrazujące stan faktyczny na działce na dzień przeprowadzenia kontroli, których numery oraz kierunek i miejsce wykonania naniesiono na sporządzony szkic.

Ponadto 27 sierpnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. zwrócił się z prośbą do Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. o przeprowadzenie ponownej kontroli w gospodarstwie strony na działkach ew. nr [...], [...], [...] i [...].

Od 18 października 2021 r. do 28 października 2021 r. inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wykonali oględziny działek ew. W sporządzonym przez nich protokole stwierdzono na działce ew.:

1. - nr [...] pow. zmierzona wynosiła 8,68 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod DR52, DR53 i DR37;
2. - nr [...] pow. zmierzona wynosiła 29,56 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod DR52, DR53, DR37 i DR49;
3. - nr [...] pow. zmierzona wynosiła 46,83 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod DR52, DR53, DR37 i DR49.

Podczas tej kontroli zmierzono również powierzchnię działek ew. nr [...] i [...]. W uwagach zapisano, że odnośnie tych działek pomierzono łącznie 41,17 ha. Kontrolerzy wykonujący pomiar dla działki ew. nr [...] zastosowali kod DR52, DR53 i DR37.

Dokumentację rozszerzono przez wykonanie szkicu kontrolowanych działek rolnych sporządzonego na podkładzie ortofotomapy obrazującym lokalizację działki rolnej. Podczas kontroli wykonano również fotografie obrazujące stan faktyczny na działce na dzień przeprowadzenia kontroli, których numery oraz kierunek i miejsce wykonania naniesiono na sporządzony szkic.

W dniu 20 lipca 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. Biuro Kontroli na Miejscu W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. przekazało raport z czynności kontrolnych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (znak sprawy [...]). Kontrola w gospodarstwie strony została przeprowadzona przez inspektorów Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu w P. od 18 października 2021 r. do 29 października 2021 r. W raporcie z czynności kontrolnych stwierdzono następujące nieprawidłowości na działce rolnej:

1. - F1 (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 4,06 ha stwierdzono mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo 3,71 ha, co odnotowano kodem DR13+;
2. - G1 (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,92 ha; stwierdzono taką samą powierzchnię użytkowaną rolniczo;
3. - G2 (działka ew. nr 16 i [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,61 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,01 ha;
4. - G4 (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,17 ha stwierdzono teren mokradeł, zatem kontrolujący wykonujący pomiar dla tej działki zastosowali kod DR18 (stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej); w uwagach wpisano, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł;
5. - G6 (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,14 ha stwierdzono taką samą powierzchnię użytkowaną rolniczo;
6. - G7 (działka ew. nr 16 i [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 2,22 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 1,95 ha, co odnotowano kodem DR13+;
7. - G9 (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,65 ha, stwierdzono teren mokradeł, zatem kontrolujący wykonujący pomiar dla przedmiotowej działki zastosowali kod DR18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej); w uwagach wpisano, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł;
8. - G11 (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,57 ha, stwierdzono teren mokradeł, zatem kontrolujący wykonujący pomiar dla przedmiotowej działki zastosowali kod DR18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej); w uwagach wpisano, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł;
9. - G12 (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,13 ha, stwierdzono teren mokradeł, zatem kontrolujący wykonujący pomiar dla przedmiotowej działki zastosowali kod DR18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej); w uwagach wpisano, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł;
10. - G13 (działka ew. nr [...] i [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,23 ha, stwierdzono teren mokradeł, zatem kontrolujący wykonujący pomiar dla przedmiotowej działki zastosowali kod DR18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej); w uwagach wpisano, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł;
11. - G14 (działka ew. nr [...], [...] i [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 80,47 ha, stwierdzono mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo 46,77 ha;
12. - G15 (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 7,10 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,04 ha; kontrolerzy wykonujący kontrolę na przedmiotowej działce zastosowali m. in. kod DR4 (powierzchnia działki rolnej nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni) i DR22 (działka rolna jest niespójna - zadeklarowana jedna działka rolna obejmuje w rzeczywistości kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, które nie sąsiadują ze sobą).

Dokumentację z kontroli rozszerzono przez wykonanie szkiców kontrolowanych działek rolnych sporządzonych na podkładzie ortofotomapy obrazującym lokalizację działek rolnych. Podczas kontroli wykonano również fotografie obrazujące stan faktyczny na działkach na dzień przeprowadzenia kontroli, których numery oraz kierunek i miejsce wykonania naniesiono na sporządzone szkice.

W dniu 30 sierpnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał postanowienie nr [...] w sprawie dopuszczenia dowodu. Dopuszczono nim do sprawy z roku 2018 dowód w postaci następujących dokumentów z akt sprawy prowadzonej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. o sygnaturze [...]:

1. - raport z czynności kontrolnych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego nr [...],
2. - protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO przeprowadzonej od 17 czerwca 2021 r. do 23 czerwca 2021 r.,
3. - protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO przeprowadzonej od 18 października 2021 r. do 28 października 2021 r.

W dniu 6 października 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 194,68 ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona wyniosła 183,50 ha.

Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Jednocześnie zgodnie z art. 19a ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 w przypadku, gdy na beneficjenta nie była jeszcze nałożona kara administracyjna za zawyżenie deklaracji do tego konkretnego systemu pomocy lub środka wsparcia, kara administracyjna o której mowa powyżej jest pomniejszana o 50%, jeżeli różnica między obszarem zgłoszonym, a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10% obszaru zatwierdzonego. W przypadku, gdy beneficjent skorzysta z pomniejszenia kary administracyjnej, a w następnym roku składania wniosków będzie miał wyznaczoną karę administracyjną do konkretnego systemu pomocy lub środka wsparcia, to zgodnie z ust. 3 zostanie ona uzupełniona o pozostałą kwotę kary administracyjnej pomniejszonej zgodnie z ust. 2, jeżeli kwota obliczona zgodnie z ust. 1, 2 i 3, nie może być w pełni obliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 908/2014, pozostałe saldo zostanie anulowane.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną dziatek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 6,09%. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wynosi 11,18 ha. Zgodnie z art. 19a ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181/48), dalej: "rozporządzenie nr 640/2014", zastosowano zmniejszenie kary administracyjnej o powierzchnię 8,3850 ha. Po przeliczeniu przez stawkę płatności daje kwotę 3 850,31 zł. W przypadku, gdy w następnym roku składania wniosków ponownie zostanie wyznaczona kara administracyjna do tego środka wsparcia, kwota ta podlegać będzie zwrotowi. Mając na uwadze powyższe po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 175,1150 ha.

Strona wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji.

Postanowieniem z 3 stycznia 2022 r. nr [...] Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. włączył do sprawy wydruki zdjęć lotniczych z Google Earth z 15 sierpnia 2017 r., 24 maja 2018 r., 28 maja 2018 r., 16 lutego 2019 r. dla działek ew. nr [...] i [...].

Decyzją z 3 stycznia 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podnosząc, co następuje.

W dniu 26 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. skierował do Dyrektora W. Oddziału Regionalnego w P. pismo z prośbą o wykonanie kontroli na miejscu w gospodarstwie strony na działkach ew. nr [...], [...], [...] i [...] oraz [...], [...], [...] i [...] w celu zweryfikowania powierzchni gruntów deklarowanych do płatności w roku 2020 oraz weryfikację czy grunty deklarowane do płatności są użytkowane rolniczo obecnie i na jakiej powierzchni, czy noszą one znamiona użytkowania w latach poprzednich 2017-2020 zgodnie z wymogami i zobowiązaniami gospodarstwa.

Pierwsze oględziny działek ew. w sprawie za rok 2020 (protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO przeprowadzonej od 17 czerwca 2021 r. do 23 czerwca 2021 r. włączony postanowieniem nr [...] w sprawie dopuszczenia dowodu) zostały wykonane przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. od 17 czerwca 2021 r. do 23 czerwca 2021 r. Podczas tej kontroli dokonano pomiaru działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Nie wykonano pomiaru działek ew. nr [...] i [...] ze względu na chronione prawem zasiedlone gniazdo rybołowa oraz brak możliwości pomiaru ze względu na ryzyko zdrowotne stwierdzone na terenie mokradeł.

W związku z tym 27 sierpnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. zwrócił się z prośbą do Dyrektora W. Oddziału Regionalnego w P. o przeprowadzenie ponownej kontroli w gospodarstwie strony na działkach ew. nr [...], [...], [...] i [...]. Przedmiotowa kontrola została przeprowadzona od 18 października 2021 r. do 28 października 2021 r. przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. (protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO przeprowadzonej od 18 października 2021 r. do 28 października 2021 r. włączony postanowieniem nr [...] w sprawie dopuszczenia dowodu). Na części obszarów stwierdzono teren mokradeł.

Ponadto w gospodarstwie strony została przeprowadzona przez inspektorów Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu w P. od 18 października 2021 r. do 29 października 2021 r. kontrola w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego dla sprawy z roku 2021 (znak sprawy [...]). Podczas kontroli sporządzono raport z czynności kontrolnych nr [...], który włączono do przedmiotowego postępowania postanowieniem nr [...] w sprawie dopuszczenia dowodu. Na części obszarów stwierdzono teren mokradeł.

Obowiązkiem kontroli na miejscu jest stwierdzenie stanu faktycznego. Mając na względzie art. 37 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne zadeklarowane we wnioskach o przyznanie pomocy w ramach systemów wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013. Kontrole te mogą być przeprowadzone przez wykorzystanie systemów teledetekcji. Zgodnie z przepisami wspólnotowymi (art. 40 rozporządzenia nr 809/2014) w przypadku przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji należy:

1. a) przeprowadzić foto interpretacje obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i w stosownych przypadkach, rodzaju uprawy oraz w celu pomiaru powierzchni;
2. b) przeprowadzić fizyczne inspekcje w terenie na wszystkich działkach rolnych, w przypadku których foto interpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający właściwy organ;
3. c) przeprowadzić wszelkie kontrole wymagane w celu sprawdzenia zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami odnośnie do działek rolnych;
4. d) podjąć działania alternatywne, aby objąć pomiarem zgodnie z art. 38 ust. 1 wszelkie działki nie objęte obrazami.

Prawidłowe przeprowadzenie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej rozumie się przez sporządzenie raportu z kontroli (zawierającego przede wszystkim wyniki analizy zdjęć z inspekcji - powierzchnie stwierdzone dla kontrolowanych działek rolnych) i pełnej dokumentacji z wywiadu terenowego dla wszystkich kontrolowanych działek rolnych, w skład której wchodzą: formularz z wywiadu terenowego (stwierdzenie grupy upraw oraz wyniki sprawdzenia przestrzegania wymagań dobrej kultury rolnej), szkice kontrolowanych działek przygotowane na wydrukach ortofotomapy (obrazujących granice i lokalizację skontrolowanych działek rolnych), fotografie kontrolowanych działek rolnych.

Powyższa dokumentacja została sporządzona w ramach kontroli w gospodarstwie strony. Zdjęcia wykonane na kontrolowanej działce rolnej wskazują na stan zastany na tej działce na dzień kontroli.

Kontrolerzy nie muszą wyjaśnić okoliczności zastanego stanu na działkach. Obowiązkiem kontrolujących jest stwierdzić stan faktyczny. Osoby wykonujące przedmiotowe kontrole to podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne co do zasady, przypisać więc należy przymiot wiarygodności. Dowód w postaci raportu wraz z jego załącznikami (zdjęcia, szkice) zostaje poddany ocenie w Biurze Powiatowym.

Ustalenia kontroli na działkach ew. nr [...], [...], [...] i [...] w roku 2021 wykonanej przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nie potwierdzają użytkowania przez stronę spornych działek ew. zgodnie z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku w roku 2020 oraz 2021. Powierzchnia stwierdzona podczas tych czynności kontrolnych miała również wpływ na powierzchnię mko wyznaczoną dla tych działek przez pracownika GIS.

Na spornych działkach ew. nr [...], [...] i [...] zebrany materiał dowodowy nie potwierdza użytkowania zgodnie z deklaracją strony z wniosku na rok 2018.

Do obszaru mko na działce ew. nr [...], na podstawie obrazu ortofotomapy z 9 czerwca 2017 r., zdjęcia lotniczego z Google Earth z 15 sierpnia 2017 r., 24 maja 2018 r., 28 maja 2018 r. i 16 lutego 2019 r. (włączone do przedmiotowego postępowania przez Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. postanowieniem nr [...]) i obrazu ortofotomapy z 27 marca 2020 r. nie zakwalifikowano obszarów trwale wyłączonych. Kontrola w terenie wykonana przez inspektorów W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w roku 2021 potwierdziła brak użytkowania rolniczego na wyłączonej powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru w roku 2018.

Do obszaru mko na działce ew. nr [...], na podstawie obrazu ortofotomapy z 9 czerwca 2017 r., zdjęcia lotniczego z Google Earth z 15 sierpnia 2017 r., 24 maja 2018 r., 28 maja 2018 r. i 16 lutego 2019 r. (włączone do przedmiotowego postępowania przez Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. postanowieniem nr [...]) i obrazu ortofotomapy z 27 marca 2020 r. nie zakwalifikowano obszarów trwale wyłączonych. Kontrola w terenie wykonana przez inspektorów W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w roku 2021 potwierdziła brak użytkowania rolniczego na wyłączonej powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru w roku 2018.

Natomiast w przypadku działki ew. nr [...] zadeklarowano do płatności w roku 2018 powierzchnię 5 ha. Na tej działce zadeklarował do płatności działkę rolną na powierzchni 70 ha również inny rolnik. Powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki ew. nr [...] na rok 2018 wynosi 77,12 ha, powierzchnię 2,12 ha dodatkowo uznano jako uprawianą przez stronę. Na działce ew. nr [...] płatność przyznano stronie do powierzchni 7,12 ha. Działka rolna G złożona jest z kilku działek ew. nr [...], [...] i [...], a zatem tworzy kompleks. Do płatności należało uwzględnić sumę maksymalnego obszaru kwalifikowanego ustalonego dla tych działek. W przypadku położenia działki rolnej w kompleksie działek ew. przy zastosowaniu funkcjonalności powierzchni udowodnionej należy skompensować powierzchnie na poszczególnych działkach ew. Łączna powierzchnia udowodniona działki rolnej nie może jednak przekraczać powierzchni deklarowanej tej działki i sumy maksymalnego kwalifikowalnego obszaru poszczególnych działek ew., na których jest położona działka rolna.

Nie sposób zgodzić się zatem z twierdzeniami strony, że przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności nie skorzystano z wszystkich informacji zawartych w systemie zintegrowanym, a jedynie ze zdjęć wykonanych w roku 2017 i że organ nie skorzystał ze skomputeryzowanej bazy danych, w której znajdują się dane dotyczące poprzednich lat, zamiast tego ustalając stan, który wystąpił dopiero w przyszłości.

Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. przeprowadził ponowną weryfikację powierzchni uprawnionej do płatności w roku 2018 stwierdzając, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku na rok 2018 nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 194,68 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 183,50 ha. Podczas kontroli administracyjnej dokonanej w Biurze Powiatowym ARiMR w P. ustalono, że maksymalny kwalifikowany obszar dla kwestionowanych działek ewidencyjnych wygląda następująco:

Nr działki ew.: Pow. deklarowana (ha): Pow. stwierdzona (ha):

[...] (działka rolna G) [...] [...] (działka rolna G) [...] [...] (działka rolna G) [...] [...] (działka rolna A, E) [...]

Do płatności uwzględnia się powierzchnie wyznaczone i zapisane w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli. Jak wyżej wyjaśniano stanowi on prawnie dostępne narzędzie, na podstawie którego dokonuje się weryfikacji, czy zadeklarowane powierzchnie we wniosku o płatności mogą zostać uwzględnione do płatności w danym roku. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest zobowiązana do weryfikacji czy zadeklarowane powierzchnie, są faktycznie użytkowane rolniczo, jak to wskazano we wniosku o płatność. Jeśli w wyniku analizy obarów ortofotomapy zostanie ustalone, że faktyczna powierzchnia wykorzystywana rolniczo nie odpowiada deklaracji, to fakt ten znajdzie odwzorowanie w rozstrzygnięciu decyzji przyznającej płatność. Dane LPIS są wyznaczone na podstawie powierzchni faktycznie stwierdzanych w granicach zadeklarowanych działek ewidencyjnych. Ortofotomapa cyfrowa (zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej) jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne po wykonaniu prac podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stanowiącego własność Skarbu Państwa. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni i interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów, stanowiąc podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Wyznaczona powierzchnia MKO to nie tylko deklaracja producenta rolnego, ale powierzchnia ustalana na postawie przepisów o systemie identyfikacji działek rolnych.

Płatność jest przyznawana w oparciu o ustalony maksymalny kwalifikowany obszar określony w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej, który stanowią grunty rolne spełniające kryteria kwalifikowalności do płatności. Kontrole administracyjne prowadzone są zatem tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy i materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z tych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji.

Definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności obszarowych wynikająca z przepisów wspólnotowych nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Z tego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Wspomniane dane z ewidencji gruntów i budynków mogą być jedynie w takiej sytuacji traktowane jako materiał pomocniczy. W ramach płatności bezpośrednich powierzchnia kwalifikowana do płatności nie musi być tożsama z powierzchnią wynikającą z danych EGiB. Dane dotyczące działek rolnych gromadzone są w oparciu o art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych.

Prowadzony przez ARiMR i wykorzystywany głównie w zakresie przyznawania i wypłaty płatności krajowy system ewidencyjny, zawierając dane dotyczące powierzchni całego gospodarstwa rolnego i powierzchni wchodzących w jego skład działek ewidencyjnych, zawiera przede wszystkim dane umożliwiające istotną dla celów płatności identyfikację działek rolnych tego gospodarstwa - ich powierzchni, lokalizacji i sposobu wykorzystania.

Maksymalny kwalifikowany obszar dla spornych działek ewidencyjnych został wyznaczony prawidłowo. Obraz ortofotomapy i zdjęć lotniczych z Google Earth wykonane na przestrzeni kilku lat w różnych okresach wegetacyjnych, nie pozostawia wątpliwości, która z zadeklarowanych powierzchni na spornych działkach ew. była użytkowana rolniczo w 2018 r. Do płatności na rok 2018 została uznana korzystniejsza powierzchnia niż stwierdzona podczas oględzin i kontroli na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Oględziny na spornych działkach ew. i kontrola w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego w roku 2021 r. pozwoliły jednak ustalić, które z zadeklarowanych powierzchni są trwale wyłączone, a nie są jedynie cechą charakterystyczną zadeklarowanych łąk w okresie wiosennym, ponieważ zalane są wodą niezależnie od okresu wegetacyjnego.

Podstawą do przyznania płatności zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich jest powierzchnia zadeklarowanej działki rolnej nie większa jednak niż maksymalny kwalifikowaliby obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Działka rolna G (zadeklarowana na działkach ew. nr [...], [...] i [...]) była zadeklarowana jako TUZ. Zatem na działce muszą być wykonane zabiegi agrotechniczne, a przede wszystkim koszenie okrywy zielonej, które będą skutkować utrzymaniem powierzchni wskazującej na użytkowanie rolnicze. Nie mogą być to jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne, a efektywne i skuteczne. Producent rolny występujący z wnioskiem deklaruje do płatności powierzchnie rzeczywiście spełniające warunki kwalifikowalności do płatności, czyli utrzymane w dobrej kulturze rolnej, na których jest prowadzona działalność rolnicza. W rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013, działalność rolnicza oznacza utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy.

Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 194,68 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 183,50 ha.

Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Jednocześnie zgodnie z art. 19a ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 w przypadku, gdy na beneficjenta nie była jeszcze nałożona kara administracyjna za zawyżenie deklaracji do tego konkretnego systemu pomocy lub środka wsparcia, kara administracyjna o której mowa powyżej jest pomniejszana o 50%, jeżeli różnica między obszarem zgłoszonym, a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10% obszaru zatwierdzonego. W przypadku, gdy beneficjent skorzysta z pomniejszenia kary administracyjnej, a w następnym roku składania wniosków będzie miał wyznaczoną karę administracyjną do konkretnego systemu pomocy lub środka wsparcia, to zgodnie z ust. 3 zostanie ona uzupełniona o pozostałą kwotę kary administracyjnej pomniejszonej zgodnie z ust.

2. Jeżeli kwota obliczona zgodnie z ust. 1, 2 i 3, nie może być w pełni odliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014, pozostałe saldo zostanie anulowane. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 6,09%. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wynosi 11,18 ha. Zgodnie ze wskazanym powyżej art. 19a ust. 2 zastosowano zmniejszenie kary administracyjnej o powierzchnię 8,3850 ha. Po przeliczeniu przez stawkę płatności daje kwotę 3 850,31 zł. W przypadku, gdy w następnym roku składania wniosków ponownie zostanie wyznaczona kara administracyjna do tego środka wsparcia, kwota ta podlegać będzie zwrotowi. Mając na uwadze powyższe po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 175,1150 ha.

H. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. w której zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 15 K.p.a., gdyż postępowanie prowadzono z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, w szczególności w zakresie w jakim organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadząc oględziny i kontrole na zlecenie organu pierwszej instancji, a następnie oceniał wygenerowany przez siebie materiał dowodowy w toku kontroli instancyjnej;
2. 2. art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na istotne braki w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji uniemożliwiające odtworzenie przewodu myślowego organów i dokonanie skutecznej kontroli zasadności przyjętych przesłanek wydania decyzji, w szczególności nie przedstawienie w jaki sposób przełożono wyniki oględzin i kontroli dotyczących innych postępowań;
3. 3. art. 6 K.p.a. w zw. art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 640/2014 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. e i lit. h rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w zakresie w jakim organy orzekając nie stosują definicji legalnych oraz nie posługują się pojęciami i instytucjami przyjętymi w przepisach, lecz posługują się i wytwarzają pojęcia na własne potrzeby;
4. 4. art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a. przez nieustalenie stanu faktycznego na rok 2018 i wybiórcze rozpoznanie dostępnego w sprawie materiału dowodowego, co sprawiło, że organ włączył do materiału dowodowego jedynie wybrane zdjęcia satelitarne z aplikacji Google Earth Pro, pomijając zdjęcia świadczące na korzyść skarżącego i manipulacyjnie wykorzystał protokoły z oględzin oraz raport z kontroli na miejscu, które nie nadawały się do wykorzystania w sprawie;
5. 5. art. 7a i art. 81a K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie oparto na domysłach organów, a wszelkie wątpliwości rozstrzygnięto na niekorzyść strony, bowiem organy nie ustaliły stanu faktycznego, a mimo to orzekły o pomniejszeniu obszaru, do którego przyznano płatność, przez co bezprawnie zmniejszono kwoty płatności oraz nałożyły na stronę kary i pomniejszenia;
6. 6. art. 8 K.p.a. w zakresie w jakim organy orzekając na podstawie tego samego dowodu interpretują go odmiennie, na niekorzyść strony; organy wydając decyzje posługują się ortofotomapą zawartą w systemie LPIS; w postępowaniu na rok 2017 organy zinterpretowały obraz ortofotomapy korzystnie dla strony, w przedmiotowym postępowaniu zaś zinterpretowały ten sam dowód na jej niekorzyść;
7. 7. art. 12 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 8 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zakresie w jakim organy prowadzą postępowanie przewlekle przez okres niemalże 5 lat, podczas gdy zgodnie z przepisami decyzja powinna być wydana do 1 marca 2019 r., co doprowadziło do niemożności ustalenia przez organy stanu faktycznego i orzekania na podstawie domysłów;
8. 8. art. 12 K.p.a. w zw. z art. 14 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE nr 809/2014 w zakresie w jakim przepis ten wskazuje wprost, że pojedynczy wniosek lub wniosek o płatność zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia, tymczasem organy, wbrew przepisom, aktywnie poszukiwały dowodów świadczących na niekorzyść strony, w tym dopuszczając jako dowody w sprawie raport z kontroli na miejscu i protokoły z oględzin przeprowadzanych do innych spraw oraz - jak same wskazały - nie dające się przełożyć na przedmiotową sprawę; skutkowało to wypaczeniem postępowania dowodowego, gdyż zebrane dowody były tendencyjne i doprowadziły do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
9. 9. art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w szczególności w zakresie w jakim organy działały wbrew zasadzie praworządności, w szczególności nie ustalając stanu faktycznego, badając stan faktyczny na przyszłość, a więc zdarzenia, które nie miały miejsca w dniu składania przez stronę wniosku za rok 2018 oraz orzekając na podstawie nieustalonego stanu faktycznego rozstrzygając wszelkie wątpliwości na niekorzyść strony;
10. 10. art. 3 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zakresie w jakim organ działał na podstawie przepisów K.p.a., podczas gdy przepisy szczególne wyraźnie to wyłączały; przepisy szczególne określają środki kontroli, które organy agencji mogą zastosować przy weryfikacji wniosków: kontrole administracyjne i na miejscu; organ zaniechał kontroli na miejscu wniosku za rok 2018 sięgając po dowód z oględzin, które przeprowadzono z naruszeniem prawa; co więcej, oględziny te, jak organy same przyznały, nie wniosły nic do sprawy, w szczególności ich wyników nie dało się przełożyć na stan w roku 2018, dotyczyły bowiem roku 2020;
11. 11. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu przez jego błędne niezastosowanie, nakładając na stronę nieistniejące obowiązki i ignorując fakt, że zobowiązanie strony dotyczące zabiegów agrotechnicznych wynika z innego postępowania dotyczącego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego za rok 2018, które nie zakończyło się prawomocną decyzją administracyjną; organ popełnił więc błąd proceduralny, gdyż badając stan faktyczny nie wziął pod uwagę kwestii zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego;
12. 12. art. 17 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, w myśl którego Agencja w z góry ustalonych formularzach przekazanych beneficjentowi określa maksymalny kwalifikujący się obszar na działkę referencyjną zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 oraz obszar zatwierdzony w poprzednim roku według działek rolnych do celów systemu płatności podstawowej, systemu jednolitej płatności obszarowej lub obszarowych środków rozwoju obszarów wiejskich; materiały graficzne dostarczone beneficjentowi zgodnie z art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazują granice i unikalną identyfikację działek referencyjnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 oraz granice działek rolnych zatwierdzonych w roku poprzednim, aby umożliwić beneficjentowi prawidłowe wskazanie wielkości i położenia każdej działki rolnej; organy Agencji nie dopełniły tych obowiązków, co spowodowało, że składając wniosek strona nie miała wszelkich niezbędnych informacji; organy zmieniają obszar MKO corocznie i nie udostępniają beneficjentom tych informacji przed datą złożenia wniosków, strona nie mogła więc mieć wiedzy na temat obszaru MKO, a więc wniosek złożono według obszaru MKO z poprzedniego roku; takie działanie organów doprowadziło do nałożenia na stronę bezpodstawnych kar i pomniejszeń z powodu zmniejszenia przez Agencję obszaru MKO już po dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności;
13. 13. art. 17 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 w zakresie w jakim organy odmówiły stronie ponownej weryfikacji obszaru zgłoszonych działek przez wyznaczony do tego Centralny Departament Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych; organ zaniechał więc działania, które mogłoby rozstrzygnąć wątpliwości w sprawie i wydał orzeczenie na niekorzyść strony, opierając się na nieustalonym stanie faktycznym;
14. 14. art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, w myśl którego państwa członkowskie dostarczają, m. in. drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku, a także materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów; tymczasem organy ustalają stan faktyczny na podstawie lat przyszłych m. in. włączając raport z kontroli i protokoły z oględzin dotyczące odpowiednio roku 2021 i 2020, negując prawomocne decyzje za rok 2017, co działa na szkodą strony, gdyż decyzje za rok 2017 zawierają korzystne dla niej rozstrzygnięcie;
15. 15. art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 przez jego niezastosowanie, jako że w jego myśl płatności obszarowe są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, a organy w trakcie postępowania nie stwierdziły, aby zadeklarowane przez stronę działki rolne nie były położone na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami, a jedynie, że przekroczyły one MKO; organy nie stosując przepisu doprowadziły do błędnych ustaleń i nałożenia na stronę kar i pomniejszeń.

Skarżący wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji;
2. 2. przeprowadzenie uzupełniającego dowodu:
3. a) ze zdjęć z 8 października 2018 r. i 26 października 2019 r. pobranych z aplikacji Google Earth Pro,
4. b) wydruku ze strony https://www.gov.pl/web/arimr/departament-baz-referencyjnych-i-kontroli-terenowych;
5. 3. uchylenie postanowień organu pierwszej instancji nr [...] i organu odwoławczego nr [...] w przedmiocie dopuszczenia dowodu;
6. 4. rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącego na podstawie art. 7a i art. 81a § 1 K.p.a.;
7. 5. uwzględnienie skargi i stwierdzenie wydania decyzji organu odwoławczego z naruszeniem prawa;
8. 6. uchylenie wszelkich nałożonych na niego w toku postępowania kar i pomniejszeń;
9. 7. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 733,05 zł z tytułu niesłusznie niewypłaconego zwrotu, będącego efektem opieszałości organu;
10. 8. wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, dalej: "płatności obszarowe", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1. 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013;
2. 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie łych płatności;
3. 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
4. 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 w odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013.

Zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. Stosownie do art. 59 ust. 1 powyższego rozporządzenia system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe przeprowadzane w oparciu o dane zawarte w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli przewidzianego w rozdziale drugim rozporządzenia nr 1306/2013 (art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 68 ust. 1). Jednym z elementów zintegrowanego systemu, jest system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych.

Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000.

Obowiązkiem producenta rolnego jest deklarować powierzchnie zgodne z rzeczywistością. O powierzchniach i uprawach decyduje wnioskodawca. Z kolei obowiązkiem organu jest coroczna weryfikacja czy wszystkie zadeklarowane powierzchnie spełniają warunki kwalifikowalności w danym roku. W tym celu zgodnie z art. 67 ust. 1 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli (system zintegrowany). Obejmuje on:

1. a) skomputeryzowaną bazę danych,
2. b) system identyfikacji działek rolnych,
3. c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności,
4. d) wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność,
5. e) zintegrowany system kontroli,
6. f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, który składa wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność.

Zgodnie z art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, system identyfikacji działek rolnych zawiera:

1. 1) wektorowe granice oraz powierzchnię:
2. a) maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 640/2014,
3. b) obszarów, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 640/2014;

1a) informacje, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 640/2014;

1. 2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Zgodnie z art. 9a ust. 2 powyższej ustawy do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności:

1. 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego;
2. 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego;
3. 3) dane z wniosków o przyznanie płatności;
4. 4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 640/2014 i rozporządzeniu nr 809/2014.

Obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Mając na uwadze przepisy wspólnotowe, systemem referencyjnym w zakresie płatności bezpośrednich jest system GIS (system informacji geograficznej), który oznacza techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, o których mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013.

Kontrolowana sprawa dotyczy przyznania płatności na rok 2018, określonych w ustawie o płatnościach bezpośrednich. Decyzją organu pierwszej instancji przyznano skarżącemu jednolitą płatność obszarową w wysokości 79 344,23 zł, płatności za zazielenienie w wysokości 55 800,76 zł oraz płatność redystrybucyjną w wysokości 4 742,50 zł. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, w sprawie kluczowe jest to, że kontrole na miejscu mające wykazać stan użytkowania przedmiotowych działek nie były wykonane w stosunku do całości zadeklarowanego obszaru. Kontrole dokonane zarówno w czerwcu (od 17 czerwca 2021 r. do 23 czerwca 2021 r.), jak i w październiku (od 18 października 2021 r. do 28 października 2021 r.), nie objęły części działki ew. nr [...] i [...]. Przy pierwszej kontroli (czerwiec 2021 r.) nie było możliwości pomiaru tych działek z uwagi na chronione prawem gniazdo rybołowa. Ponadto, stwierdzono teren mokradeł i brak możliwości pomiaru ze względu na ryzyko zdrowotne. Pomierzono jedynie fragment działki ew. nr [...], nie określający całkowitej powierzchni MKO. Analogiczna sytuacja nastąpiła w październiku 2021 r., kiedy odnośnie tych działek pomierzono ich część o pow. 41,17 ha. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł w stosunku do łącznej powierzchni tych działek 1,75 ha (0,17+0,65+0,57+0,13+0,23).

Zgodnie zaś z art. 37 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne zadeklarowane we wnioskach o przyznanie pomocy w ramach systemów wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013.

Istotne dla rozstrzygnięcia jest również to, że wyżej wskazane kontrole były przeprowadzone w roku 2021 r., natomiast wniosek dotyczył przyznania płatności za rok 2018. W ocenie Sądu, tego rodzaju kontrola, przeprowadzana w tak dużym odstępie czasowym od roku, za który wnioskowano o przyznanie płatności, nie jest miarodajna. Stan faktyczny na działce jak i wykonane zdjęcia, oddać mogą jedynie sytuację, która panuje tam w dniu kontroli. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza użytkowania tych działek zgodnie z deklaracją skarżącego w roku 2018. Należy zwrócić uwagę, że we wniosku odnośnie działki ew. nr [...] wskazano sposób użytkowania kośny z określeniem wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, jako tereny okresowo zalewane wodą. Wskazywać by mogły na to inne dostępne dowody, jednak w materiale zgromadzonym w aktach sprawy nie ma jednoznacznego dowodu wskazującego na tezę organu (dołączone 3 stycznia 2022 r. ortofotomapy są nieczytelne).

W tym stanie rzeczy zasadne są podniesione skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (K.p.a.), a zadaniem organu pierwszej instancji ponownie rozpatrującego sprawę będzie jednoznaczne ustalenie stanu użytkowania działek wskazanych we wniosku w roku 2018.

W związku z tym Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.