Uzasadnienie
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: "ARiMR" bądź "Agencja") w P. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. zawiadomił B. S. (dalej: "strona", "producent rolny") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na rok 2011. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji ustalił stronie z powyższego tytułu kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ Agencji wskazał, że strona pobiera płatności rolnośrodowiskowe poczynając od płatności na rok 2009. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] maja 2012 r., organ ten przyznał natomiast stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł z tytułu: pakiet 8 - ochrona gleb i wód, wariant 8.2 - międzyplon ozimy w wysokości [...] zł, do powierzchni [...] ha, oraz wariant 8.3 - międzyplon ścierniskowy w wysokości [...] zł, do powierzchni [...] ha. W dniu [...] października 2012 r. podczas kontroli administracyjnej sprawy kontynuacyjnej za 2012 rok stwierdzono, że producent rolny nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. W związku z powyższym płatność rolnośrodowiskowa za rok 2012, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., została przyznana w wysokości zmniejszonej o 20%.
Organ I instancji podniósł, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W związku z tym organ ten do płatności za rok 2011 zastosował wynikające z § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 roku") pomniejszenie płatności o 20%.
W odwołaniu od powyższej decyzji producent rolny stwierdził, że zima 2012 roku była mroźna i bezśnieżna, co zmusiło go do zaorania łąki z powodu wymarznięcia traw. Odwołujący uczynił to późną wiosną po uzyskaniu telefonicznej, pozytywnej odpowiedzi z ARiMR w G., a następnie posiał kukurydzę, jako że było za późno agrotechnicznie, aby zasiać ponownie trawy. Te ostatnie zasiane zostały późnym latem. Trawy na łące nie było zatem przez cztery miesiące. Z tego tytułu organ Agencji zmniejszył płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012 z zaznaczeniem, że płatność ta zmniejszona jest tylko w roku, w którym stwierdzono uchybienie (§ 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku), co jest obecnie przez ten organ podważane.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podał, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych ma miejsce wówczas, gdy środki te zostaną przyznane w drodze decyzji administracyjnej i nastąpi ich wypłata, a następnie stwierdzone zostanie, że beneficjent płatności dopuścił się uchybień w przestrzeganiu wymogów w zakresie poszczególnych pakietów i ich wariantów, o których mowa w § 4 ust. 2 i w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku. Sytuacja taka, w ocenie organu odwoławczego, ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie doszło do wzruszenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie której wypłacone zostały płatności rolnośrodowiskowe za rok 2011, co nie ma jednakże zdaniem tego organu wpływu na obecne rozstrzygnięcie.
W dalszej kolejności organ Agencji podał, że w toku postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012 stwierdzono uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w zakresie poszczególnych pakietów i ich wariantów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W latach 2009-2011 producent rolny deklarował bowiem w składanych wnioskach działki rolne stanowiące łąki trwałe o łącznej powierzchni [...] ha, natomiast we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zadeklarował, że łąki trwałe stanowią dwie działki rolne - jedna o powierzchni [...] ha oraz druga o powierzchni [...] ha, wpisując w uwagach do tych działek adnotację "wymarznięcie TUZ".
W związku z tym, niezależnie od przyczyn i okresu niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 koniecznym stało się zastosowanie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku, a więc pomniejszenie przysługującej rolnikowi płatności o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.
Organ zaznaczył jednocześnie, że obowiązek pomniejszenia przysługujących płatności rolnośrodowiskowych o 20% w roku, w którym stwierdzono uchybienie wymogu zachowania występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych został także unormowany w § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 roku"), które to rozporządzenie, w ocenie organu odwoławczego, znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Ze względu na fakt, że zobowiązanie do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, na co organ odwoławczy zwrócił uwagę w dalszej części uzasadnienia, jest zobowiązaniem wieloletnim zastosowanie znajduje również art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Seria L Nr 25, poz. 8 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 65/2011"), zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już w latach wcześniejszych.
W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego producent rolny zobowiązany jest do zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 w kwocie stanowiącej ich 20%. Organ II instancji podkreślił przy tym, że konieczność zwrotu tej kwoty wynika z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 i jest konsekwencją zmniejszenia płatności za rok 2012 zgodnie z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku.
Organ odwoławczy podkreślił także, że w sytuacji gdy producent rolny miał wątpliwości co do prowadzonych przez siebie działań w gospodarstwie winien zwrócić się o pomoc do doradcy rolnośrodowiskowego, który sporządził jego plan działalności rolnośrodowiskowej. Fakt posiadania tego planu i obowiązek jego stosowania, jest zresztą zdaniem organu Agencji kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że odwołujący nie może twierdzić, iż nie był świadomy swoich obowiązków i skutków ich niestosowania. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby producent rolny kiedykolwiek zwracał się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z prośbą o udzielenie jakichkolwiek informacji dotyczących możliwości likwidacji trwałego użytku zielonego.
W ocenie organu Agencji nie zaistniały również przesłanki pozwalające na odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, to jest po pierwsze, kwota nienależnych płatności jest wyższa od równowartości 100 euro, oraz po drugie, płatność za 2011 rok nie została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu producent rolny podniósł zarzut naruszenia art. 42 i art. 32 Konstytucji RP, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtórzył okoliczności przywołane uprzednio w odwołaniu, a także zaznaczył, że w kwietniu 2009 roku zawarł "umowę" z ARiMR pod nazwą "Plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2009-2014". Także w planie tym wskazano, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym, a określonych w planie, trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi, w danym roku, w wysokości mniejszej o 20%.
W ocenie skarżącego sytuacja ta nie miała miejsca, bowiem to nie on spowodował, że zima była mroźna i bezśnieżna, a trawy na łące tego nie wytrzymały. Jednakże skarżący pogodził się ze zmniejszeniem płatności na rok 2012. Tymczasem okazało się, że na tym nie skończyły się jego problemy z wymarzniętą w 2012 roku łąką. Organ Agencji z tego powodu wydał bowiem decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2011, chociaż poprzednio wykazywał, że zmniejszenie płatności o 20% za jeden rok jest zgodne z obowiązującym prawem. Organ powołuje się przy tym na rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r., mimo że sprawa dotyczy roku 2011 oraz 2012. Jednocześnie zdaniem skarżącego otrzymywane przez niego płatności rolnośrodowiskowe, które są przyznawane za już zrealizowane działania, zgodnie z podpisaną umową, nie stanowią pomocy, o której mowa w przywołanych przez organ Agencji przepisach rozporządzenia nr 65/2011.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P., w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2014 r., a także utrzymana przez nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a więc powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").
Na wstępie niniejszego uzasadnienia wskazać należy, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ Agencji, że w roku 2012 skarżący, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie zachował na terenie gospodarstwa rolnego powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ). Postępowanie to przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: "ustawa o ARiMR"). Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku skarżącego przyznana została na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju"), wynika z art. 28 ust. 3 ostatnio wspomnianej ustawy.
Już w tym miejscu należy także wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżącego przyznane na jego rzecz płatności rolnośrodowiskowe, za poszczególne lata, stanowią jedną z form pomocy realizowaną w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich (por. art. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 14 ustawy o wspieraniu rozwoju) i to pomocy, która przyznawana jest w sposób jednostronny i władczy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej (por. art. 20 ustawy o wspieraniu rozwoju), a nie poprzez zawarcie z tym organem umowy, za którą to umowę skarżący błędnie uznaje plan działalności rolnośrodowiskowej.
Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym także w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres.
Wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.). Do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie ma bowiem zastosowania przepis § 46 tego aktu, który odsyła do stosowania przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku, które to rozporządzenie obowiązywało do dnia 15 marca 2013 r., czyli do dnia wejścia w życie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku. Trzeba bowiem mieć na względzie, że postępowanie w kontrolowanej sprawie, jako odrębne od postępowania w sprawie przyznania pomocy na rok 2011, wszczęte zostało na skutek zawiadomienia z dnia [...] marca 2014 r., a więc już pod rządami aktualnego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, które zgodnie z jego § 59 weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r. Przepis § 46 tego rozporządzenia przewiduje natomiast stosowanie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem jego wejścia w życie. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie zaistniała. Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało już w czasie obowiązywania rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 3 i pkt. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej - poza wymogami określonymi w pkt. 1 i 2 tej jednostki redakcyjnej - jest po pierwsze, realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Seria L z 2005 r. Nr 277, poz. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1698/2005"), a także po drugie, spełnienie przez rolnika warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Przywołane powyżej "zobowiązanie rolnośrodowiskowe" obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.
Jak stanowi natomiast § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Seria L z 2009 r. Nr 316, poz. 1 ze zm.), zwane dalej: "trwałymi użytkami zielonymi" (TUZ), oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.
Realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżący zobowiązany był zatem utrzymać trwałe użytki zielone przez cały zadeklarowany okres. Organ Agencji ustalił natomiast, że w latach 2009-2011 skarżący deklarował w składanych wnioskach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych działki rolne stanowiące łąki trwałe o łącznej powierzchni wynoszącej [...] ha, natomiast we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012 zadeklarował, że łąki trwałe stanowią dwie działki rolne: [...] o powierzchni [...] ha, oraz [...] o powierzchni [...] ha, wpisując w uwagach do tych działek adnotację "wymarznięcie TUZ". Także w toku postępowania skarżący podnosił, że dokonał zaorania i zmiany sposobu użytkowania części trwałych użytków zielonych i w roku 2012 posiał na tym obszarze kukurydzę. Stosownie do tego wskazać należy, że wywiązanie się przez skarżącego ze zobowiązania w roku 2011, w tym poprzez utrzymanie w tym roku trwałych użytków zielonych na wskazanym w planie terenie, nie oznacza jeszcze, że skarżący wypełnił w całości to zobowiązanie i może zatrzymać płatność przyznaną i wypłaconą za ten okres.
Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się bowiem w całym okresie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.
Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE Seria L z 2011 r. Nr 25, poz. 8 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2 tego art. Prawidłowo też organ Agencji zauważył, że w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.
Uznać jednak należy, że wskazane regulacje, wbrew stanowisku jakie zdaje się prezentować organ II instancji w ramach kontrolowanej sprawy, mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju, która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.
Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 omawianej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Względem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania program rolnośrodowiskowy, szczegółowe warunki i tryb jej zwracania określa przede wszystkim § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku.
W świetle powyższego dostrzec należy, że zarówno ustawa o wspieraniu rozwoju, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 roku przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest w pierwszej kolejności na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 roku. W celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie można jednakże odwoływać się do treści § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, czy też odpowiadającego mu swą treścią § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku, jak czyni to organ Agencji na gruncie kontrolowanej sprawy.
Zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Przepis analogiczny w swej treści przewidywał przywoływany przez organ Agencji § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, że określone w nim zmniejszenie płatności o 20% dotyczy tylko i wyłącznie płatności za ten rok, w którym stwierdzono uchybienie w zakresie obowiązku zachowania trwałych użytków zielonych. W kontrolowanej sprawie ustalono, że nieprawidłowość w tym zakresie powstała dopiero w roku 2012. Nie stwierdzono natomiast, aby istniała ona już w roku 2011, co uzasadniałoby zmniejszenie płatności również za ten okres, z zastosowaniem tego samego procentowego pomniejszenia.
Nie można zatem uznać, że do tych płatności zastosowanie mógł znajdować przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, czy też § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku. W szczególności zaś nie mógł mieć on zastosowania do ustalenia za ten rok nienależnie pobranych płatności.
W związku z powyższym zgodzić należy się ze stanowiskiem, że w powołanym przepisie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, jak i w przepisie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku, ustawodawca przewidział sankcję administracyjną skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez właściwy organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną (delikty administracyjne), skutkującej w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności, w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada zaś na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego, ścisłego interpretowania znamion podmiotowych deliktu, bez stosowania wykładni rozszerzającej.
Natomiast takie działanie organu Agencji, jakie zostało zaprezentowane w niniejszej sprawie, poprzez przyjęcie, że dla zastosowania przedmiotowej 20% sankcji w stosunku do płatności należnych za rok 2011 wystarczające jest stwierdzenie, iż skarżący nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w roku 2012, należy uznać za przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni analizowanych regulacji, do której z całą pewnością nie uprawnia samo tylko brzmienie art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011. Niewątpliwie rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze, jeżeli nie zachodzą przypadki, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku.
Zgodzić się bowiem należy z tym, że do nienależnego pobrania świadczenia dochodzi wówczas, gdy świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania.
Reasumując, sankcja o której mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, czy też w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku, możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, na terenie gospodarstwa rolnego wymaganej powierzchni trwałych użytków zielonych, podlegać winna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku.
W rozpoznawanej sprawie do płatności za rok 2011 organ Agencji mógł tym samym zastosować jedynie regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, które dotyczą zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Nie był natomiast uprawniony do zastosowania 20% sankcji, która - jak wynika z brzmienia § 38 ust. 6 tego rozporządzenia, czy też z brzmienia § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku, a więc rozporządzenia, które w sprawie tej w ogóle nie znajdowało zastosowania - skutkuje przyznaniem rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej wyłącznie w roku, w którym stwierdzono uchybienie w zakresie obowiązku zachowania na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych.
Ponownie rozpoznając sprawę organ Agencji będzie zobligowany uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a. w punkcie III. sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w punkcie II. sentencji wyroku. Przy czym zgodnie z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W niniejszej sprawie ustalono, że w tym zakresie strona skarżąca poniosła wyłącznie koszty sądowe w postaci wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł.