Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1889/14

Uzasadnienie

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia 16 maja 2014 r., na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskiej ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm.; dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), art. 16 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 25/8 z 28.01.2011), § 2, § 3, § 6, § 10, § 11, § 12, § 20, § 26 i § 38 ust. 1 i ust. 2, § 41 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie MRiRW z dnia 13 marca 2013 r."), w związku z art. 19 ust. 2 i 3 oraz art. 21 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.

UE L 25 z 28.01.2011, str. 8; dalej: "rozporządzenie nr 65/2011") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – przyznał M. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 14 maja 2013 r. wnioskodawca wystąpił o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. We wniosku zadeklarował realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach pakietu:

1. 1. Rolnictwo ekologiczne w wariancie: 2.3 Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania);
2. 2. Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie: 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000;
3. 3. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie: 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków;
4. 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk lęgowych na obszarach Natura 2000 w wariancie: 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

W dniu 14 sierpnia 2013 r. M. złożył oświadczenie, zgodnie z którym w dniu 5 sierpnia 2013 r. stwierdził on bardzo wysoki stan wód gruntowych i całkowite podtopienie powierzchni użytkowanych łąk, spowodowanych ulewnymi deszczami na danym terenie w poprzedzających tę datę tygodniach. Dotyczyło to następujących działek: działki ewidencyjnej nr... w gminie... w obrębie... oraz działki ewidencyjnej nr... w gminie... w obrębie.... Z kolei w dniu 17 października 2013 r. wnioskodawca oświadczył, że pomimo bardzo wysokiego stanu wód gruntowych i podtopień powierzchni użytkowanych łąk, spowodowanych ulewnymi deszczami w bieżącym sezonie wegetacyjnym, koszenie i zbiór siana został wykonany w terminie, na obszarze całego gospodarstwa, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej i wymogami Programu Rolnośrodowiskowego.

Natomiast w dniu 23 października 2013 r. M. powiadomił organ, że w ostatnich dniach października, bez jego wiedzy i upoważnienia, rolnik... dokonał wypasu powierzchni przewidzianej do pozostawienia jako nieskoszonej w roku 2013 na działce ewidencyjnej nr... w gminie... w obrębie.... Nadmienił przy tym, że obszar do niewykoszenia był wydzielony i ogrodzony oraz że przez cały sezon wegetacyjny i w okresie lęgu ptaków nie był koszony ani wypasany, co najmniej do dnia 9 października 2013 r.

W dniach 22-30 października 2013 r. oraz 10-16 grudnia 2013 r. dokonano kontroli gospodarstwa wnioskodawcy (odpowiednio – na terenie województwa lubuskiego oraz województwa wielkopolskiego), w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Prócz rozbieżności dotyczących powierzchni zadeklarowanych przez stronę w stosunku do powierzchni stwierdzonych w toku kontroli, nieprawidłowości dotyczyły:

1. - w ramach wariantu 3.12 – wykoszenia całej powierzchni działki rolnej; pozostawienia większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej; pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materialne graficznym;
2. - w ramach wariantu 4.1 – wykoszenia całej powierzchni działki rolnej; niezłożenia w stogi lub nieusunięcia ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie; pozostawienia większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej;
3. - w ramach wariantu 5.1 – niezłożenia w stogi lub nieusunięcia ściętej biomasy na łące w odpowiedni terminie; pozostawienia większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej.

Wnioskodawca złożył zastrzeżenia dotyczące kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nie uwzględnił tych zastrzeżeń.

M. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umniejszeń oraz wydania prawidłowej decyzji uwzględniającej 100% płatności w odniesieniu do stwierdzonej powierzchni działek:..., 240 i 243.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia 15 października 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji właściwie odzwierciedla tzw. obszar zatwierdzony będący podstawą do redukcji płatności w ramach deklarowanych wariantów, wynikający z wykonanej kontroli na miejscu zgodnie z przepisami zawartymi w art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

Organ drugiej instancji zakwestionował użycie przez organ pierwszej instancji kodu błędu L17N2000 (który dotyczy Wariantu 3.1.2) do działki rolnej H objętej realizacją wariantu 4.1 oraz działek rolnych EW, M, R objętych realizacją wariantu 5.1. Spowodowało to, zdaniem organu odwoławczego, że stwierdzone nieprawidłowości nie zostały uwzględnione podczas naliczania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Stąd, organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zastosować prawidłowy kod błędu.

Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji wskazał, że popiera stanowisko odwołującego w części dotyczącej rozstrzygnięcia odnoszącego się do nieuznania działania siły wyższej na działce ewidencyjnej nr.... Organ podkreślił, że dokonanie wypasu na wydzielonej, ogrodzonej i nieskoszonej części działki nr... stanowi niewątpliwie inną okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, o której mowa w § 45 pkt 8 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. Według organu odwoławczego, skarżący dopełnił czynności, o której mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 14 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L z 2006 r. z 23.12.2006 r.; dalej: "rozporządzenie Komisji nr 1974/2006"), tzn. zgłosił organowi – w ciągu dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym był w stanie tego dokonać, tj. 23 października 2013 r. – przypadek siły wyższej, wskazując na okoliczność nielegalnego wypasu bydła dokonanego na łące oznaczonej we wniosku literą A, bez wiedzy i zgody wnioskodawcy.

Do stwierdzenia tej okoliczności przyczyniło się wprawdzie powiadomienie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na spornej działce w dniu 21 października 2013 r. i przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji w dniu 22 października 2013 r. kontroli na miejscu – lecz po stwierdzeniu zaistniałych okoliczności, w następnym dniu wnioskodawca powiadomił organ pierwszej instancji o zaistniałym zdarzeniu. Zdaniem organu odwoławczego, przyjąć zatem należy, że czynności tej dokonano w ciągu dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent był w stanie jej dokonać.

Organ drugiej instancji wskazał jednak, że w sytuacji gdy wystąpią nadzwyczajne okoliczności, ani w § 45 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r., ani w art. 47 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006, nie ma mowy o możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie o braku konieczności zwrotu płatności już wypłaconych. Sytuacja ta znajduje natomiast uregulowanie w przepisach prawa cywilnego – w art. 361 Kodeksu cywilnego.

Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego w Poznaniu winien ponownie rozpatrzyć wniosek... w zakresie poprawności zastosowanych kodów błędu i ponownie rozstrzygnąć sprawę o w oparciu o poprawiony raport z kontroli na miejscu przyjmując racjonalną wykładnię przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U z 2013 r., po. 361 ze zm.)

M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucił decyzji odwoławczej z dnia 15 października 2014 r. błędy merytoryczne, w postaci:

1. 1. braku jakiegokolwiek odniesienia się do treści odwołania w zakresie nieskoszenia części działek ewidencyjnych nr 240 i 243;
2. 2. braku szczegółowego odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu dotyczących błędnej, zdaniem skarżącego, interpretacji art. 45 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. oraz art. 47 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006, i podtrzymania w tym zakresie tezy zawartej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, co powoduje, że organ ten nie ma możliwości, przy powtórnym jej rozpatrywaniu, skorygowania krzywdzących stronę błędów w swojej decyzji;
3. 3. błędnej interpretacji stanu faktycznego polegającej na utożsamianiu dwóch różnych rodzajów czynności faktycznych, tj. wykoszenia i wypasienia, co skutkuje wyciągnięciem błędnych wniosków i niewłaściwym zastosowaniem do tej sytuacji art. 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w związku z treścią załącznika nr 3 do tego rozporządzenia w zakresie ustalającym szczegółowe wymogi dla wariantów 4.1 i 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji, Sąd uznał, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 15 października 2014 r., uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.); dalej: k.p.a., decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 16 maja 2014 r. o przyznaniu M. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

We wskazanej decyzji, jak wynika z jej uzasadnienia, organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia i ocenę organu I instancji dotyczące obszaru ustalonego w trakcie wykonanej kontroli, będącego podstawą do redukcji płatności w ramach deklarowanych wariantów, a jednocześnie wskazał na dwojakiego rodzaju nieprawidłowości w działaniu organu pierwszej instancji. Po pierwsze, zakwestionował użycie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kodu błędu L17N2000 (który dotyczy wariantu 3.1.2) do działki rolnej H, objętej realizacją wariantu 4.1 oraz działek rolnych EW, M, R objętych realizacją wariantu 5.1., co spowodowało, zdaniem organu odwoławczego, że stwierdzone nieprawidłowości nie zostały uwzględnione podczas naliczania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Po drugie, organ drugiej instancji uznał, że nieprawidłowo organ I instancji nie uwzględnił nadzwyczajnych okoliczności, które wystąpiły w gospodarstwie... – dokonanie wypasu na działce nr..., co w ocenie organu odwoławczego stanowiło okoliczność, o której mowa w § 45 ust. 8 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. Przy czym, jak dalej wywiódł organ, w sytuacji, gdy wystąpią nadzwyczajne okoliczności, nie ma mowy o możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie o braku konieczności zwrotu płatności już wypłaconych.

Skarżący M., wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucił brak jakiegokolwiek odniesienia się organ odwoławczy do treści odwołania w zakresie nieskoszenia części działek ewidencyjnych nr...;

brak szczegółowe odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu dotyczących błędnej, zdaniem skarżącego, interpretacji art. 45 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. oraz art. 47 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006 oraz błędną interpretację stanu faktycznego polegającą na utożsamianiu dwóch różnych rodzajów czynności faktycznych, tj. wykoszenia i wypasienia, co skutkuje wyciągnięciem błędnych wniosków i niewłaściwym zastosowaniem do tej sytuacji art. 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w związku z treścią załącznika nr 3 do tego rozporządzenia w zakresie ustalającym szczegółowe wymogi dla wariantów 4.1 i 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Jak wynika zatem z powyższego, stan faktyczny w przedmiotowej sprawie pozostawał poza sporem.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wyznaczone treścią ww. art. 138 § 2 k.p.a.

Przepis ten wskazuje dwie przesłanki, których spełnienie jest niezbędne dla możliwości przekazania przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tj. a) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy obowiązany jest wskazać okoliczności faktyczne, które mają na tyle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że nie było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie przez organ odwoławczy (art. 136 w zw. z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.).

Organ odwoławczy wybierając zatem odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 Kpa), przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i ewentualnie wynikających z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wskazał w zaskarżonej decyzji na dwojakiego rodzaju nieprawidłowości w działaniu organu pierwszej instancji. Po pierwsze, zakwestionował użycie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kodu błędu L17N2000 (który dotyczy wariantu 3.1.2) do działki rolnej H, objętej realizacją wariantu 4.1 oraz działek rolnych EW, M, R objętych realizacją wariantu 5.1., co spowodowało, zdaniem organu odwoławczego, że stwierdzone nieprawidłowości nie zostały uwzględnione podczas naliczania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Po drugie, organ drugiej instancji uznał, że nieprawidłowo organ I instancji nie uwzględnił nadzwyczajnych okoliczności, które wystąpiły w gospodarstwie... – dokonanie wypasu na działce nr..., co w ocenie organu odwoławczego stanowiło okoliczność, o której mowa w § 45 ust. 8 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego nie dotyczy braków w materiale dowodowym, czy naruszeń prawa przy jego gromadzeniu, a jedynie wadliwej oceny tego materiału dokonanej przez organ I instancji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nawet jeżeli w istocie doszło do błędnego przypisania w raporcie kontroli, przez dokonujących kontroli inspektorów, kodów błędu, to orzekający w sprawie organ administracyjny może jedynie okoliczność tę ocenić w ramach przeprowadzonego postępowania i przy braku wątpliwości, co do stwierdzonych naruszeń, zastosować prawidłowe kody błędu. Podobnie, w odniesieniu do stwierdzonej przez organ odwoławczy, nieprawidłowości polegającej na braku uwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności, które wystąpiły w gospodarstwie..., chodzi wyłącznie o dokonanie oceny ustalonych w sprawie okoliczności.

Przy tym, organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego uchybienia te uniemożliwiały organowi wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Nie wyjaśnił konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k. p. a. W ocenie Sądu, z rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy dokonał jedynie – w zakresie wskazanych wyżej nieprawidłowości – odmiennej, aniżeli organ pierwszej instancji, oceny zebranych w sprawie dowodów.

Ponadto, jak słusznie zarzuca skarżący, organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego zastosowania sankcji z tytułu nie wykoszenia w deklarowanym zakresie działek... w obrębie K. co nastąpiło, zdaniem skarżącego, również z przyczyn od niego niezależnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby okoliczność ta w ogóle była przedmiotem badania i oceny organu odwoławczego, do czego niewątpliwie organ był zobowiązany (art. 15 k.p.a.).

Niezależnie od poczynionych wyżej uwag, należy również wskazać, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest dalszym ciągiem, ani przedłużeniem postępowania odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art.138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy – zarówno faktyczny i prawny. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jeżeli nawet organ II instancji uchylając decyzję formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia.

Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por., m.in., wyrok naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia21 lutego 2012 r. II GSK 9/11).Stąd też, formułowanie przez organ odwoławczy ocen prawnych, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w sytuacji rozstrzygania na podstawie art. 138 § 2 k. p. a,, w świetle przedstawionego wyżej poglądu, który Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, stanowi naruszenie wskazanego przepisu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490), orzekł, jak w wyroku.