Uzasadnienie
W dniu 11.03.2008 r. M. R. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, uzasadniając go trudną sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną.
Zakład przeprowadził postępowanie administracyjne zakończone wydaniem w dniu 21 lipca 2008 r. decyzji nr: [...] odmawiającej M. R. umorzenia należności z tytułu:
- - składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 12/2005 do 08/2006 i od 10/2006 do 01/2007 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek – w kwocie [...] zł oraz odsetek naliczonych na dzień 07.03.2008 r. – w kwocie [...] zł,
- - odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł, oraz odmawiającej rozpatrzenia wniosku w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że w okresie od 18.10.2005 r. do 31.01.2007 r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą. Po zakończeniu prowadzenia działalności, na koncie wnioskodawcy pozostały zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 12/2005 do 01/2007. Zaległości za okres od 05/2006 do 01/2007 są objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast w trakcie dochodzenia należności za okres do 4/2006 Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się środków przewyższających wydatki egzekucyjne, w związku z czym w dniu 09.06.2008 r. umorzył postępowanie egzekucyjne. Obecnie jedynym źródłem utrzymania wnioskodawcy i jego żony jest świadczenie rentowe żony w kwocie [...] zł miesięcznie.
Wnioskodawca nie posiada na utrzymaniu innych osób. Nie posiada majątku nieruchomego i ruchomego, który mógłby być przedmiotem postępowania egzekucyjnego lub na którym możliwe byłoby zabezpieczenie należności Zakładu. Na rachunku bankowym nie posiada środków ponad kwotę wolną od zajęcia egzekucyjnego. Wnioskodawca jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Żona wnioskodawcy jest osobą przewlekle chorą. Wnioskodawca posiada także zadłużenie u osób fizycznych w łącznej kwocie [...] zł. W 2006 r. wnioskodawca osiągnął dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie [...] zł. Pomimo wezwania wnioskodawca nie przedłożył natomiast zeznania podatkowego za rok 2007. W okresie od 18.02.2008 r. do 09.05.2008 r. wnioskodawca wykonywał pracę na umowę zlecenie i uzyskiwał z tego tytułu dochody: w marcu 2008 r. - [...] zł, w maju 2008 r. - [...] zł.
Zakład wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach określonych w art.
28. ust. 3 ustawy. Zakład podkreślił przy tym, że art. 28 ustawy o s.u.s. nie obliguje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umorzenia należności, lecz pozostawia możliwość dokonania wyboru w przypadku spełnienia jednego z warunków całkowitej nieściągalności. W oparciu o okoliczności niniejszej sprawy Zakład stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy częściowo zachodzą przesłanki będące podstawą umorzenia, ale nie przemawiają one za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku. Postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w celu wyegzekwowania części zaległości zostało umorzone wskutek stwierdzenia braku majątku do prowadzenia egzekucji. Jednakże postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS nadal się toczy w związku z czym brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że podjęte działania egzekucyjne są nieskuteczne.
W świetle art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład może umorzyć należności płatnikowi składek zobowiązanemu do opłacania należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadkach wskazanych w tym przepisie. Zakład podkreślił przy tym, iż w oparciu o powyższy przepis istnieje możliwość umorzenia składek na własne ubezpieczenia społeczne, a nie innych ubezpieczonych zatrudnianych przez wnioskodawcę.
Organ stwierdził, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, która jednak nie stanowi okoliczności przesądzającej o zasadności umorzenia. Z przedstawionych przez wnioskodawcę dowodów wynika, iż choroba nie uniemożliwia wnioskodawcy podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Ponadto fakt wykonywania pracy na umowę zlecenia oraz zgłoszenie się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako poszukujący zatrudnienia wskazuje, że leczenie w przychodni nie ma związku z przewlekłą chorobą. Również przewlekła choroba żony nie może zostać uwzględniona jako przesłanka umorzenia, gdyż z przedstawionych dowodów nie wynika, że choroba żony wymaga konieczności sprawowania nad nią ciągłej opieki i uniemożliwia uzyskanie dochodu pozwalającego opłacić powstałe zadłużenie.
Zakład podkreślił przy tym, że umorzenie należności stanowi wyjątek od zasady opłacania składek w ustawowym terminie i w pełnej wysokości, dlatego instytucję tę stosuje się jedynie w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, których na gruncie przedmiotowej sprawy nie stwierdzono. Jednocześnie zauważył, że w przypadku umorzenia ustawodawca posłużył się konstrukcją tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w tym zakresie należy każdorazowo do Zakładu, który nie ma obowiązku, a jedynie uprawnienie do umorzenia należności, nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek.
Strona złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając w szczególności naruszenie prawa materialnego, błędne ustalenie stanu faktycznego, dowolność uznaniową oraz naruszenie zasad współżycia społecznego.
Decyzją nr [...] z dnia 12 stycznia 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 lipca 2008 r.
W uzasadnieniu poczyniono ustalenia w zakresie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy tożsame z zawartymi w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazano, iż od dnia 11.09.2008 r. wnioskodawca jest zatrudniony w wymiarze ½ etatu i uzyskuje z tego tytułu dochody. Organ odwoławczy podzielił także ocenę prawną Zakładu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak podstaw do umorzenia należności z tytułu zaległych składek, pomimo, że w sprawie występują przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt. 3, 5 i 6 ustawy o s.u.s. Podkreślono, że po umorzeniu postępowania egzekucyjnego istnieje możliwość ponownego wszczęcia egzekucji po ujawnieniu majątku lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższającego kwotę wydatków egzekucyjnych.
Ponadto sytuacja materialna skarżącego jest niewątpliwie ciężka, ale w związku z brakiem przeciwwskazań do pracy może w każdej chwili ulec zmianie i nie pozwala uznać, że spłata należności z tytułu składek może zagrozić bytowi skarżącego i jego rodziny. Skarżący osiąga dochody z tytułu zatrudnienia. Stałe dochody uzyskują również żona i matka skarżącego, z którymi pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie wskazał natomiast na żadne nowe okoliczności, które przemawiałyby za zmianą powyższej oceny.
W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła przede wszystkim nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, naruszenie prawa materialnego, naruszenie art. 10 § 1 kpa oraz naruszenie zasad współżycia społecznego. Zdaniem skarżącego jego sytuacja rodzinna i majątkowa przemawia za umorzeniem należności z tytułu nieopłaconych składek, gdyż osiągany przez niego dochód jest niższy od minimalnego dochodu, skarżący żyje w niedostatku, a ponadto choruje i brak mu środków na zakup leków. Natomiast organ dopuścił się dowolności w ocenie dowodów oraz interpretacji przepisów prawnych.
Skarżący podniósł także, iż w aktach sprawy brak pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia oświadczenia przed wydaniem decyzji. Ponadto sprawę rozpatrywał ponownie ten sam organ, który wydał decyzję z dnia 21 lipca 2008 r., zastępując organ odwoławczy (Prezesa ZUS), co zdaniem skarżącego jest niezgodne z art. 138 § 1 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w powyżej określonych granicach, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Sąd stwierdził bowiem naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że została ona wydana przez niewłaściwy organ.
Przepis art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych a nie Prezes Zakładu (por. wyrok NSA z 28.01.2009 r., II GSK 691/08, niepubl. i powołany tam wyrok NSA z 29.05.2007 r., II GSK 340/06). Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Prezes Zakładu podpisuje wydane przez ten organ administracji publicznej decyzje, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o s.u.s. Prezes reprezentuje Zakład na zewnątrz. Prezes Zakładu może przekazać swoje uprawnienie do reprezentowania Zakładu pracownikom i innym osobom na podstawie § 2 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych – Dz. U. Nr 28, poz. 164).
W zaskarżonej decyzji z dnia 12 stycznia 2009 r. jako organ wydający decyzję wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (odmiennie niż w decyzji z dnia 21 lipca 2008 r., gdzie organem tym był Zakład Ubezpieczeń Społecznych), wynika to zarówno z nagłówka decyzji jak i z jej uzasadnienia. Również w odpowiedzi na skargę wskazano Prezesa Zakładu jako organ wydający decyzję. Oznacza to, że decyzję wydał niewłaściwy organ, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, uzasadniającą stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec czego należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 152 p.p.s.a.
/-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska /-/ B. Koś
Za nieobecnego Sędziego
- - urlop wypoczynkowy
/-/ M. Kosewska
T.M.d