Uzasadnienie
A. J. w dniu 11 maja 2010r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, załączając deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007 – 2013.
We wniosku tym zadeklarował realizację pakietu 8 – ochrona gleb i wód w wariancie 8.3 – międzyplon ścierniskowy na powierzchni 18,72 ha.
Do płatności w ramach realizowanego wariantu zadeklarował działki rolne oznaczone literami B, C i G, znajdujące się na działkach ewidencyjnych nr 137/1, 137/2 i 138, położonych w województwie [...], powiat [...], gmina W., obręb M. oraz działki oznaczone literami L i Ł leżące na działce ewidencyjnej nr 109, obręb R. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. pismami z dnia 29 września 2010r.wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, w związku ze stwierdzonymi we wniosku nieprawidłowościami.
A. J. w dniu 4 października 2010r. złożył korektę wniosku oraz oświadczenie, w którym domaga się przyznania mu pełnej płatności z uwzględnieniem pakietu "Rolnictwo zrównoważone" i "Ochrona gleb i wód", wyjaśniając jednocześnie przyczyny braku zaznaczenia we wniosku, złożonym w dniu 11 maja 2010r., pakietu "Rolnictwo zrównoważone".
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. decyzją wydaną w dniu 8 grudnia 2010r. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007r. Nr 54, poz. 427), § 2 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW) (Dz. Urz UE L 277 z 21.10.2005, ST 1) oraz art. 104 kpa przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 z tytułu:
- 1. 8 - Ochrona gleb i wód, 1.1 8.3 - Międzyplon ścierniskowy.
A. J. odwołał się od wskazanej wyżej decyzji, z uwagi na brak uwzględnienia w decyzji pakietu "Rolnictwo zrównoważone". W odwołaniu przyznał, że pakiet ten nie został zawarty we wniosku złożonym 11 maja 2010r., jednakże w odpowiedzi na wezwanie, które otrzymał w dniu 30.09.2010r. złożył oświadczenie wyjaśniające pomyłkę, polegającą na braku zaznaczenia tego pakietu we wniosku. Wskazał również, że jest oczywiste, iż podejmując zobowiązanie na 5 lat, nie zrezygnowałby z realizacji po dwóch latach, gdyż byłoby to niezgodne z danymi zawartymi w planie rolnośrodowiskowym.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 16 lutego 2011r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR czyni zadość żądaniu wnioskodawcy przedstawionemu we wniosku złożonym w dniu 11 maja 2010r. Jednocześnie, organ odwoławczy podnosi, że wnioskodawca nie zaznaczył, iż w 2010r. realizuje w gospodarstwie pakiet 1 – rolnictwo zrównoważone. Odnosząc się do złożonego przez wnioskodawcę w postępowaniu przed organem I instancji oświadczenia w którym domaga się on uwzględnienia w płatności pakietu 1 – rolnictwo zrównoważone oraz treści wniesionego odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że za niemożliwością przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizacje pakietu 1 – rolnictwo zrównoważone przemawia fakt, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest składany corocznie na formularzu udostępnionym przez Agencje, zgodnie z § 17 ut. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Organ wskazał, iż ostateczny termin składania wniosków (z sankcjami terminowymi) upłynął w dniu 11 czerwca 2010r. W związku zaś z tym, że odwołujący w ww. terminach nie złożył zmiany do wniosku, co uniemożliwiło dodanie pakietu 1 – rolnictwo zrównoważone do płatności rolnośrodowiskowej, został on rozpatrzony o dane w nim zadeklarowane.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. J. zarzucił, że wezwanie do korekty otrzymał dopiero w dniu 23 września 2010r., co pozbawiło go możliwości złożenia poprawki. Skarżący wniósł o uwzględnienie jego argumentów i przyznanie płatności rolnośrodowskowej na 2010r. w zakresie pakietu 1 – "rolnictwo zrównoważone" – wariant 1.1 - zrównoważony system gospodarowania. Skarżący wskazał, że przystąpił do realizacji programu rolnośrodowiskowego na okres 5 lat, wybierając do realizacji pakiety obejmujące: pakiet 1 – " Rolnictwo zrównoważone" – wariant 1.1. ‘Zrównoważony system gospodarowania" i pakiet 8 "Ochrona gleb i wód" - wariant 8.3 "Międzyplon ścierniskowy".
Jak podniósł skarżący, 2010r. był trzecim rokiem z 5 – letniego okresu realizacji wskazanych wyżej pakietów rolnośrodowiskowych. Składając wniosek o przyznanie płatności na 2010r., zaznaczył, że jest to wniosek kontynuacyjny. Skarżący wskazał na złożone w postępowaniu przed organem I instancji oświadczenie, w którym domagał się przyznania mu pełnej płatności z uwzględnieniem obu ww. pakietów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Z uwagi na zawarty w skardze wniosek o przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodkowiskowej, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie w przedmiocie żądania zawartego we wniosku, a jedynie kontroluje, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Usunięcie zaś z obrotu prawnego danego rozstrzygnięcia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270). Jednocześnie, w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów wynikających ze wskazanych wyżej przepisów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest brak przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2010r. w ramach pakietu 1.1 "rolnictwo zrównoważone" - wariant 1.1. "zrównoważony system gospodarowania.
Jak wynika z akt administracyjnych i co przyznaje sam skarżący we wniosku z dnia 11 maja 2010r. błędnie nie wskazał do płatności pakietu 1 - rolnictwo zrównoważone, mimo, iż był to wniosek kontynuacyjny, co zaznaczył. Jednakże, co zarzuca skarżący, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do złożenia wyjaśnień w toku postępowania administracyjnego, skarżący złożył oświadczenie, z którego wynika, że złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010r. dotyczy obu realizowanych przez niego pakietów rolnośrodowiskowych i w związku z tym domaga się przyznania mu pełnej płatności z tytułu obu realizowanych pakietów. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji, który przyznał skarżącemu płatność wyłącznie z tytułu realizacji pakietu 8, skarżący wnosił o przyznanie mu płatności również z tytułu realizacji pakietu 1 - rolnictwo zrównoważone.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, w uzasadnieniu wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR czyni zadość żądaniu wnioskodawcy, przedstawionemu we wniosku złożonym w dniu 11 maja 2010r. Jednocześnie jednak, na co wskazano już wyżej, organ odwoławczy, odnosząc się do złożonego przez skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji oświadczenia, w którym domagał się on uwzględnienia w płatności również pakietu 1 – rolnictwo zrównoważone oraz do treści wniesionego odwołania, wyjaśnił, że wnioskodawca nie zaznaczył we wniosku, że w 2010r. realizuje w gospodarstwie pakiet 1 – rolnictwo zrównoważone. Wskazał również, że za niemożliwością przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizacje pakietu 1 – rolnictwo zrównoważone przemawia fakt, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest składany corocznie na formularzu udostępnionym przez Agencję, zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej, w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Organ wskazał, iż ostateczny termin składania wniosków (z sankcjami terminowymi) upłynął w dniu 11 czerwca 2010r. W związku zaś z tym, że odwołujący w ww. terminach nie złożył zmiany do wniosku, co uniemożliwiło dodanie pakietu 1 – rolnictwo zrównoważone do płatności rolnośrodowiskowej, został on rozpatrzony o dane w nim zadeklarowane.
Jak wynika zatem z powyższego, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ograniczyły się tylko i wyłącznie do rozstrzygnięcia o płatności rolnośrodowiskowej z tytułu pakietu 8, w ogóle nie rozstrzygając w przedmiocie pozostałego żądania A. J. Zdaniem Sądu zaś, nie może budzić wątpliwości, że wnioskodawca już w postępowaniu przed organem I instancji określił przedmiot swojego żądania, dając temu wyraz, wprawdzie nie w formularzu wniosku, jednakże w formie pisemnej, w odpowiedzi na wezwanie organu, domagając się przyznania mu pełnej płatności z tytułu realizacji obu pakietów. Żądanie to wynika również z treści złożonego odwołania.
Zatem, w ocenie Sądu, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, należało dokonać oceny żądania wnioskodawcy i rozstrzygnięcia, w zakresie przez niego wskazanym, tj. obejmującym przyznanie płatności z tytułu obu realizowanych pakietów. Przy czym, oceny tej należało dokonać, na co wskazuje organ odwoławczy, również w świetle spełnienia kryteriów wynikających z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 z 2009r.), jak i pozostałych, wskazanych w zaskarżonej decyzji, przepisów regulujących kwestie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej.
Zauważyć przy tym należy, że wskazane wyżej zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy, nie mogło podlegać swoistego rodzaju konwalidacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnia powody, dla których niemożliwym było uwzględnienie w płatności pakietu 1 – rolnictwo zrównoważone. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1886/96, którego pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia; winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji.
W związku z powyższym, Sąd uznał, iż brak jest w sprawie rozstrzygnięcia, które czyniłoby zadość przepisowi art. 104, w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Jednym z istotnych elementów decyzji administracyjnej jest wewnętrzna spójność pomiędzy rozstrzygnięciem, a jej uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Tylko wówczas można o takiej decyzji powiedzieć, że zgodnie z art. 104 kpa jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2001 r. sygn. akt IV SA 2171/99).
Niezachowanie tego warunku w rozpatrywanej sprawie, musiało zatem skutkować uznaniem zaskarżonej decyzji za wadliwą. Brak spójności rozstrzygnięcia z uzasadnieniem faktycznym i prawnym decyzji nie daje bowiem podstaw do uznania, iż doszło do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej.
`Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią poczynione wyżej rozważania.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.