Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014, decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku, przyznał R. R. płatność w kwocie 456,72 zł.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że we wniosku o przyznanie pomocy finansowej ONW zadeklarowano do płatności grunty rolne o pow. 2,63 ha.
W przypadku działki rolnej BB pierwotnie zadeklarowanej na powierzchni 0,47 ha na podstawie dokonanych pomiarów stwierdzono obszar 0,17 ha. Kwota początkowa płatności wyniosła 615,12 zł. Jednak tak ustalona kwota została pomniejszona ze względu na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi 12,8755%. Zatem zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w roku bieżącym kwota płatności ONW strefa nizinna II została pomniejszona o dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną (158,40 zł).
R. R. skorzystał z prawa odwołania od decyzji. Odwołujący się podniósł, że dla działki ewidencyjnej nr 594 (we wniosku oznaczona jako działka rolna "B") została nieprawidłowo ustalona powierzchnia działki. Pomyłka jest wynikiem złego nałożenia siatki działek na powierzchnię gruntu w załączniku graficznym.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie organu odwoławczego analiza sprawy w postępowaniu odwoławczym ujawniła, że podnoszona w odwołaniu pomyłka ma znaczny wpływ na wyznaczone powierzchnie maksymalne zarówno działek sąsiadujących (nr 597 oraz nr 598), jak i działki ewidencyjnej (nr 594) zadeklarowanej do płatności przez stronę postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał, że powyższe wskazuje na konieczność skierowania sprawy do weryfikacji w ramach projektu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych). W razie trudności przy weryfikacji spornej działki w w/w systemie należy rozważyć skierowanie sprawy do kontroli metodą inspekcji terenowej.
W dniu 17 lipca 2015 roku przeprowadzona została inspekcja terenowa.
Kontrolujący ustalili, że powierzchnia uprawny stanowiąca działkę rolną "B" obejmuje 1,60 h, ale uprawa zlokalizowana jest na trzech działkach ewidencyjnych o nr 594, nr 595, nr 596. Z kolei pomiar działki rolnej "B zgodnie z danymi z Ewidencji Gruntów i Budynków wskazuje, że zgłoszona do płatności uprawa na działce ewidencyjnej nr 594 wynosi 1,21 ha.
Mając na uwadze wyniki kontroli terenowej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2015 roku, przyznał R. R. płatność ONW w kwocie 488,40 zł.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że po uwzględnieniu wyników kontroli terenowej powierzchnia stwierdzona odnośnie wniosku o przyznanie płatności ONW wynosi 2,37 ha przy powierzchni zadeklarowanej 2,63 ha. Łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności ONW wynosi zatem 0,26 zł. Płatność została pomniejszona ze względu na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną o kwotę 137,28 zł.
R. R. ponownie skorzystał z prawa odwołania od decyzji.
W uzasadnieniu odwołania wskazał, że jego wątpliwości po kontroli terenowej nie zostały rozstrzygnięte. Podniósł, że podczas kontroli odmówiono sprawdzenia stanu działki sąsiedniej o nr ewidencyjnym 597. Zaznaczył jednocześnie, że pomiar działki rolnej "B" według wskazań beneficjenta ujawnił, że działka (uprawa) ma powierzchnię 1,60 ha, a nie jak to stwierdził organ powierzchnię 1,21 ha. Odwołujący podniósł, że wbrew ustaleniom z kontroli w terenie uprawa działki rolnej "B" nie jest zlokalizowana na sąsiednich działkach ewidencyjnych (nr 595 oraz nr 596). Według strony na ortofotomapie działka nr 594 jest przesunięta, co umniejsza powierzchnię zakwalifikowaną do dopłat. Punktem odniesienia winien być las zlokalizowany na działce nr 597.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że brak wniesienia zastrzeżeń do protokołu wykonanej kontroli na miejscu oznacza, że rolnik zgodził się z jej wynikami.
W ocenie organu wykonane szkice kontrolowanej działki wskazują, iż R. R. deklarując do płatności powierzchnię użytkową działki ewidencyjnej nr 594 określił powierzchnię tej działki na 1,47 ha. Rzeczywisty areał uprawy zgłoszonej w ramach działki rolnej "B" obejmuje powierzchnię działek ewidencyjnych nr 595 oraz nr 596, które są deklarowane do płatności przez innego beneficjenta. Potwierdza to fakt, że powierzchnia uprawy (działki rolnej "B") zmierzona zgodnie ze wskazaniami strony postępowania wynosi 1,60 ha.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że w przypadku skierowania gospodarstwa rolnego do kontroli na miejscu wyniki tej kontroli należy uznać za najważniejsze. Wizytacja w terenie stwierdziła nieprawidłowości, które zostały stwierdzone w protokole weryfikacji powierzchni PEG oraz dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniu 17 lipca 2014 roku.
Organ wyjaśnił, że producent zgłosił do płatności powierzchnie, które rzeczywiście są wykorzystywane rolniczo. Jednak, po zapoznaniu się z całością dokumentacji, uznać należało, że organ I instancji prawidłowo określił tzw. obszar zatwierdzony, jako obszar spełniający wszystkie warunki dotyczące zasad przyznawania pomocy. Nieprawidłowości oznaczają każdy przypadek nieprzestrzegania zasad udzielania pomocy – art. 2 pkt 10 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Z przeprowadzonej weryfikacji wynika, że działka rolna "B" została zadeklarowania niezgodnie ze stanem faktycznym.
R. R. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżący zażądał uchylenia decyzji organu odwoławczego w całości i zarzucił naruszenie:
- - art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 §3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie dokonania pełnej weryfikacji danych geodezyjnych naniesionych na ortofotomapę,
- - art. 7 ust. 1 art. 17 oraz art. 124 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania płatności do całego zadeklarowanego obszaru.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że czynności pomiarowe wykonywane w terenie zrealizowano w geograficznie błędnym miejscu, bo zostały one przeprowadzone na podstawie ortofotomapy. Tymczasem procedura naniesienia działek na tę mapę obarczona była błędem przesunięcia względem lasu (działki ewidencyjnej nr 597). Podczas kontroli w terenie względnie "łatwym" było podjęcie czynności weryfikacji pozostałych działek, które w ocenie organu są uprawiane przez Skarżącego bez tytułu prawnego.
W analogicznej sytuacji, co Skarżący znajdują się także sąsiedzi skarżącego, którzy jednak nie kwestionują decyzji organów z uwagi na niewielkie rozbieżności. Skarżący również nie poniósł istotnego uszczerbku finansowego (około 500 zł), ale brak jakiejkolwiek reakcji spowoduje utrwalenie błędnego stanu i wieloletnie kontynuowanie przyznawania dopłat w oparciu o błędne dane.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 216, poz. 23 ze zm.).
Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.)
Realizacja wskazanych powyżej obowiązków powinna wynikać z uzasadnienia decyzji, od którego nie można odstąpić w przypadku decyzji wydanych na skutek odwołania (art. 107 §4 K.p.a.).
Natomiast zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016, poz. 718) sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze w/w regulacje prawne wskazać należy, że organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, które wprawdzie znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, ale materiał dowodowy nie został w pełni rozpatrzony. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd uznaje, że ustalenia faktyczne w zakresie obszaru zatwierdzonego do płatności ONW (2,37 ha) zostały przyjęte za postawę rozstrzygnięcia z naruszeniem powołanych powyżej przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
Niedopuszczalny prawnie jest taki sposób rozpatrywania materiału dowodowego, który ujawnia, że organ administracji publicznej za najważniejszy uznaje jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie i nie rozpoznaje tego dowodu w łączności z pozostałym materiałem dowodowym. Ustalenia faktyczne przyjęte w wyniku takiej oceny materiału dowodowego należy uznać za dowolne.
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji ujawnia także, że dowolność w ocenie materiału dowodowego połączona została z uchyleniem się przez organ II instancji od rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania.
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żadnym zakresie nie wyjaśnia w jaki sposób (z jakich powodów) wyniki kontroli na miejscu doprowadziły do zakwestionowania wyników kontroli administracyjnej, co do obszaru zatwierdzonego do płatności ONW w zakresie pow. 0,04 ha. Obszar zatwierdzony decyzją organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 roku wynosił bowiem 2,33 ha, a obszar zatwierdzony decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2015 roku wynosił 2,37 ha. Z uzasadnienia decyzji w żadnym zakresie nie wynika, dlaczego w pozostałym zakresie (w zakresie powierzchni ponad 0,04 ha) wyniki kontroli na miejscu nie podważają wyników kontroli administracyjnej.
Z tych względów Sąd przyjmuje, że organ dowolnie przyjął ustalenia stanu faktycznego, co do tego, że obszar działki rolnej "BB" w zakresie 0,26 ha znajduje się na działkach ewidencyjnych nr 595 oraz nr 596 nie zadeklarowanych przez Skarżącego we wniosku o dopłaty, czyli że obszar upraw działki rolnej "BB" obejmuje działki ewidencyjne zadeklarowane przez innych beneficjentów systemu płatności.
Nie kwestionując wyników kontroli na miejscu na gruncie uzasadnienia zaskarżonej decyzji niewyjaśnione pozostaje, na czym polegał błąd w pierwotnej kontroli administracyjne oraz z jakich względów wyniki kontroli na miejscu przy ponownym rozpoznaniu sprawy pozwoliły określić, że zakres błędu kontroli administracyjnej ogranicza się do obszaru o pow. 0,04 ha.
Brak analizy materiału dowodowego we wzajemnej łączności nie pozwala stwierdzić, że procedura naniesienia działek na ortofotomapę została wykonana prawidłowo, a tym samym, że czynności pomiarowe zrealizowane w kontroli na miejscu na podstawie takiej dokumentacji zostały wykonane w geograficznie właściwym miejscu. W konsekwencji analiza akt administracyjnych nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Przyjmując, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, co do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, uznać jednocześnie należało, że przedwczesna jest ocena kontrolowanej sprawy odnośnie zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.
Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w pierwszej kolejności będzie miał na uwadze to, czy wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie zarzutów stawianych przez Skarżącego wymaga podjęcia dodatkowych czynności dowodowych. W sytuacji, gdy takie czynności okażą się zbędne lub konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie będzie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy załatwi sprawę poprzez merytoryczne jej rozstrzygniecie.
Mając na uwadze powody uchylenia zaskarżonej decyzji organ będzie miał także na uwadze, aby w uzasadnieniu kolejnej decyzji zawarte zostało wyczerpujące wyjaśnienie kwestii dotyczących analizy materiału dowodowego poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 §3 K.p.a.). Na gruncie kontrolowanej sprawy obejmuje to w szczególności przyczyny i zakres modyfikacji wyników kontroli administracyjnej na skutek wyników kontroli na miejscu.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 tej ustawy.