Uzasadnienie
Uchwałą Rady Miejskiej w WĄGROWCU nr 8/2004 z 26 lutego 2004 roku w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 roku, poz. 747) zatwierdzono taryfę dwuczłonową za wodę pobieraną z urządzeń Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. dla poszczególnych grup odbiorców na okres od 1 kwietnia 2004 roku do 31 marca 2005 roku. Ponadto zatwierdzono taryfę jednoczłonową za ścieki odprowadzane do urządzeń Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. dla poszczególnych grup odbiorców na okres od 1 kwietnia 2004 roku do 31 marca 2005 roku.
Zatwierdzono również taryfę ryczałtową za wody opadowe i roztopowe odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej na okres od 1 kwietnia 2004 roku do 31 marca 2005 roku w następujących wysokościach:
- 1. na rok za 1m- powierzchni terenów przemysłowych i składowych oraz baz transportowych 1,29zł
- 2. na rok za 1m- powierzchni dróg i parkingów o nawierzchni szczelnej 1,12 zł
- 3. na rok za 1m- powierzchni dachów 1,08 zł.
Kolejną uchwałą Rady Miejskiej w Wągrowcu nr 8/2004 z 26 lutego 2005 roku, na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 roku, poz. 747) zatwierdzono taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta W. na okres od 1 kwietnia 2005 roku do 31 marca 2006 roku.
Skargę na wskazane wyżej uchwały wniósł C.G., domagając się ich uchylenia, jako niezgodnych z prawem.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest skarga dotycząca uchwały z dnia nr 8/2004 z 26 lutego 2004 roku.
Skarżący zarzucił, że uchwała jest niezgodna z prawem i narusza jego interes prawny poprzez wzywanie go na jej podstawie do zapłaty należności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa skarżący podniósł, że stawki cen i opłat za wody roztopowe i opadowe zawarte w uchwale powinny być zgodne z wymogami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzanie ścieków z dnia 7 czerwca 2001 roku (Dz. U. Nr 72 z 2001, poz. 747) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 marca 2002 roku (Dz. U. Nr 26, poz. 257) w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków W. Zgodnie z § 16 rozporządzenia należności za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ustala się jako iloczyn taryfowych cen i stawek opłat oraz odpowiadających im ilości świadczonych usług.
Z kolei liczbę świadczonych usług (czyli odprowadzonych ścieków) ustala się zgodnie z art. 27 ustawy i § 16 ust.4 rozporządzenia, na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego, w przypadku jego braku jako równą ilości wody pobranej lub ilości wody pobranej pomniejszonej o ilość wody bezpowrotnie zużytej.
Rada Miejska w Wągrowcu nie zastosowała żadnego z wymienionych w ustawie i rozporządzeniu sposobów określania ilości odprowadzanych ścieków i przyjęła jako jednostkę rozliczeniową m- powierzchni odwadnianej. Nie znajduje to uzasadnienia we wskazanych wyżej ustawie i rozporządzeniu.
Jak wskazał skarżący Rada Miejska nie może w sposób dowolny kształtować stawek na usługi związane z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzanie ścieków, gdyż art., 444 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej z 20.12.1996r. (Dz. U. Nr 9, poz. 43 z 1997r.) stanowi " jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące samorządu terytorialnego postanawiają o:
- 1. wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej
- 2. wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
W tym przypadku, jak wskazał skarżący, takimi przepisami szczególnymi są ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenie ministra infrastruktury w sprawie określania taryf(...) i taryfy uchwalane przez Radę Miejską powinny być zgodne z wyżej przywołanymi aktami.
Skarżący zarzucił również, iż w myśl ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wody opadowe lub roztopowe nie są ściekami, zatem opłaty za odprowadzanie tych wód nie mogą być przedmiotem uchwał Rady Miejskiej w Wągrowcu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta W. wskazał, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż uchwała Rady Miejskiej w Wągrowcu nr 8/2004 z dnia 26 lutego 2004 roku została uchylona uchwałą nr 8/2004, w związku z powyższym nie może być objęta przedmiotem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Przy czym, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności było to, jaki charakter ma uchwała rady gminy dotycząca zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków W. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i w doktrynie brak jednolitego poglądu w tym zakresie.
Artykuł 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog wymieniony w ust. 2 art. 40 ma charakter jedynie przykładowy. Dostrzegając różnice w poglądach doktryny, należy przyjąć, że na skutek rozwoju nauk prawnych aktualny i podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie jest pogląd, w myśl którego istotą zagadnienia jest oddzielenie sfery zewnętrznej działania administracji od sfery wewnętrznej działania administracji.
W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego [W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, wyd. UŁ 1994, s. 22].
Podstawę materialnoprawną do podjęcia zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności art. 24 ust. 1, zgodnie z którym taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy.
Regulacje art. 24 ustawy, zgodnie z intencją ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Jednocześnie, podjęta przez radę gminy, we wskazanym wyżej zakresie uchwała, ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki mieszkańców gminy - odbiorców usług przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego, wynikających ze wskazanej wyżej ustawy, których obowiązują ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, określone w zatwierdzonej uchwałą rady gminy taryfie. Nie są to zatem normy wewnętrzne, obowiązujące wyłącznie w danym układzie administracji publicznej, lub też regulujące działalność innych podporządkowanych gminie organów lecz adresowane do mieszkańców gminy.
Podejmowanie przez gminę wobec przedsiębiorstwa działającego w formie prawnej spółki prawa handlowego działań polegających, m.in., na zatwierdzaniu taryf, nie stanowi o tym, iż są to podmioty powiązane więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego.
Jednocześnie, uchwała rady gminy, nie dotyczy sprawy indywidualnej i konkretnej, a jej adresatem nie jest wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Nie budzi natomiast wątpliwości, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, służącym zaspokojeniu zbiorowych potrzeb członków wspólnoty gminy, a zatem regulacja w drodze uchwały rady gminy jest regulacją w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 tej ustawy. Tym samym, należy uznać, iż skarżący, będący członkiem tej wspólnoty, legitymowany był do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków W. Wbrew twierdzeniom organu administracji zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr 8/2004 z 26 lutego 2004 roku nie została uchylona uchwałą nr 12/2005.
Przechodząc do meritum skargi, Sąd uznał, że nie jest ona zasadna.
W oparciu o treść art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku wód opadowych i roztopowych nie są to wody uprzednio pobrane z ujęć własnych lub od przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, ale mają pochodzenie naturalne. Wody opadowe i roztopowe należy jednak zaliczyć do ścieków, które są odprowadzane do kanalizacji deszczowej. Takie rozumienie pojęcia ścieków jest zgodne z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. W myśl tego przepisu przez ścieki rozumie się wprowadzone do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych, w tym z centrów miast, terenów przemysłowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów o trwałej nawierzchni.
Wyliczenie powierzchni zanieczyszczonych zawarte we wskazanym przepisie jest jedynie przykładowe i nie stanowi katalogu zamkniętego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, nie ma podstaw, aby nie zaliczyć dachu budynku do powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni. Przeciwny wniosek prowadziłby do tego, iż niemożliwym byłoby naliczenie opłat za ścieki opadowe lub roztopowe wprowadzane do kanalizacji deszczowej z powierzchni dachów W. W konsekwencji zaś powstałby nieuzasadniony obowiązek świadczenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne bezpłatnie usług odprowadzania ścieków, co byłoby sprzeczne z zasadami prowadzenia takiego przedsiębiorstwa. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257) określa w § 16, że należności za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ustala się jako iloczyny taryfowych cen i stawek opłat oraz odpowiadających im ilości świadczonych usług.
Skoro, jak wskazano wyżej, wody opadowe i roztopowe są ściekami, a ich ilość nie została zmierzona, z uwagi na brak urządzeń pomiarowych i nie może być równa ilości wody pobranej, w zaskarżonej uchwale przyjęto jako przelicznik m- powierzchni odwadnianego dachu. Taryfa ryczałtowa, w tym zakresie, została oparta na regulacjach dotyczących tożsamej materii zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z dnia 31 marca 2003 r.),.regulującego stawki opłat za wody opadowe lub roztopowe ujęte w systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych;
Uznając zatem, iż skoro ustawodawca we wskazanej wyżej ustawie przewidział możliwość pobierania opłat za będące ściekami wody opadowe lub roztopowe, zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie zawarł odpowiedniej regulacji pozwalającej na pobieranie opłat w okolicznościach, jak w przedmiotowej sprawie, przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie jest dopuszczalne, nadto zaś nie wykracza poza zakres uregulowań prawnych. Podkreślić również należy, iż istniejącą niewątpliwie w tym zakresie lukę uzupełniło Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które wprowadziło cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.
/-/ M. Bejgerowska /-/ W. Długaszewska /-/ T. M.Geremek
T.M.d