Uzasadnienie
Decyzją z 03 grudnia 2021 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w P., wskazując na art. 96 ust. 2 pkt 7, art. 98 ust. 1 oraz art. 218 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 09 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1064 z późn. zm., dalej jako ustawa o służbie więziennej) zwolnił P. M. z dniem 06 grudnia 2021 r. ze Służby Więziennej, w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.
Uzasadniając napisał, że decyzją z 12 października 2020 r. zawiesił P. M. (dalej także jako skarżący) w czynnościach służbowych na okres od 12 października 2020 r. do 11 stycznia 2021 r., w związku z wszczętym w dniu 4 września 2020 r. przeciwko skarżącemu postępowaniem dyscyplinarnym i przedstawieniu zarzutów naruszenia dyscypliny służbowej, z art. 230 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 4 u.s.w.
Decyzją z 07 stycznia 2021 r. okres zawieszenia został przedłużony do 11 kwietnia 2021 r., w związku z wszczętym postępowaniem dyscyplinarnym oraz w związku z tym, iż w dniu 16 grudnia 2020 roku w sprawie PR 1 [...] ogłoszono skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 190a §1 K.k.
Następnie decyzją z 26 marca 2021 r. okres zawieszenia został przedłużony do 11 lipca 2021 r. w związku z wszczętym postępowaniem dyscyplinarnym oraz w związku z tym, iż 23 lutego 2021 r. został przesłany do Sądu Rejonowego w N. nad N. akt oskarżenia przeciwko skarżącemu, oskarżonemu o popełnienie przestępstwa z art. 190a §1 K.k.
Decyzją z 14 czerwca 2021 r. okres zawieszenia został przedłużony do 11 października 2021 r. w związku z wszczętym postępowaniem dyscyplinarnym oraz w związku z tym, iż 23 lutego 2021 r. został przesłany do Sądu Rejonowego w N. nad N. akt oskarżenia przeciwko skarżącemu, oskarżonemu o popełnienie przestępstwa z art. 190a §1 Kodeksu karnego.
Dalej organ napisał, że skarżący od dnia 12 października 2021 r. nie wykonuje czynności służbowych, a nieobecność została usprawiedliwiona. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych jest przesłanką do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie więziennej. Ze statusem funkcjonariusza Służby Więziennej wiąże się szczególny stopień społecznego zaufania, który odnosi się zarówno do sfery służby, jak i postawy osobistej. W szeregach Służby Więziennej winni zatem pozostawać jedynie funkcjonariusze obdarzeni wyjątkowym zaufaniem społecznym, jak również zaufaniem przełożonych, co wynika bezpośrednio z art. 27 ustawy, który stanowi, że funkcjonariusze powinni wykazywać się wysokim poziomem moralnym, a w kontaktach z osadzonymi oddziaływać swoim własnym przykładem. Wedle natomiast art. 38 ustawy, służbę w Służbie Więziennej może pełnić osoba, która daje rękojmię prawidłowego wykonywania powierzonych zadań.
Ponadto stosownie do treści § 5 regulaminu Nr 1/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, funkcjonariusz, zarówno w służbie, jak i poza służbą powinien zachowywać się w sposób praworządny, odpowiadający godności funkcjonariusza publicznego. Zatem samo już podejrzenie o możliwości popełnienia ww. czynu, świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej oraz może nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do zachowania przez skarżącego przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii. Pozostawienie skarżącego w czynnej służbie mogłoby także negatywnie wpływać na utrzymanie dyscypliny wśród osadzonych, jak i mieć wpływ na atmosferę i postawy wśród funkcjonariuszy. Funkcjonariusze swoją nienaganną postawą są obowiązani dawać pozytywne przykłady zachowania osobom pozbawionym wolności, które przebywają w więzieniu, właśnie w związku z naruszeniem prawa.
Organ zaznaczył, że podejmując decyzję o zwolnieniu ze służby więziennej miał na uwadze okoliczność, iż dalsze niepełnienie służby przez skarżącego nie pozostaje bez wpływu na funkcjonowanie jednostki, w tym na obciążenie innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, które nie mogą być wykonywane przez skarżącego.
W odwołaniu od opisanej decyzji P. M. napisał, że został już ukarany, dyscyplinarnie, obniżeniem zajmowanego stanowiska służbowego. Ocenił, że decyzja o zwolnieniu ze służby stanowi ponowne ukaranie za te same zachowania co w postępowaniu dyscyplinarnym. Podkreślił znaczenie zasady domniemania niewinności. Nadto wskazał, że 20 grudnia 2021 r. w Sądzie Rejonowym w N. nad N. zapadł wyrok w sprawie karnej prowadzonej wobec niego. Sąd zmienił kwalifikację prawną czynu i ukarał skarżącego grzywną w wysokości [...] złotych z art. 107 Kodeksu wykroczeń. Ocenił, że wyrok sądu nie wyczerpuje znamion z art. 97 ustawy o służbie więziennej.
Rozpoznając odwołanie P. M., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, decyzją z 11 lutego 2022 r. nr [...] (znak [...]), wskazując na art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) i art. 218 ust. 1 pkt. 1, ust. 5 ustawy o służbie więziennej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem. Dyrektor Zakładu Karnego wskazał jako przyczynę zwolnienia ze służby art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie więziennej, w którym jasno i konkretnie wskazano, iż przyczyną zwolnienia ze służby miał być upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia. Wobec ziszczenia się przesłanki formalnej - określonej w art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej, tj. upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia, skarżącego zwolniono z dniem 06 grudnia 2021 r. ze służby. Konstrukcja uznania administracyjnego pozwalała organowi I instancji na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania Służby Więziennej, a zwłaszcza funkcjonowania Zakładu Karnego (w tym kreowanej przez niego polityki kadrowej w jednostce penitencjarnej), zarówno co do dalszego pozostawienia funkcjonariusza w służbie, jak i jego zwolnienia ze służby.
Organ II instancji napisał, że zbadał, iż Dyrektor Zakładu Karnego wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz dokonał takiego wyboru po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych spraw, tym samym zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności.
Na opisane rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto napisał, że o przebiegu sprawy karnej systematycznie informował przełożonych w rozmowach osobistych i telefonicznych a także poprzez korespondencję elektroniczną. Podczas każdej z rozmów był zapewniany o przywróceniu do służby, jeżeli nie będzie skazany wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Czynił wszelkie starania, aby doprowadzić do zakończenia sprawy karnej jeszcze przed zakończeniem okresu 12 miesięcy zawieszenia. Ogłoszenie wyroku sądu wyznaczono na 25 listopada 2021 r., już po okresie zawieszenia. Zgodnie z zaleceniami Dyrektora Zakładu Karnego skarżący miał go poinformować o rozstrzygnięciu sądu.
Sąd postanowił o odroczeniu rozprawy na dzień 20 grudnia 2021 r. i zmianie kwalifikacji prawnej z art. 190a K.k. na art. 107 Kodeksu wykroczeń. Uwzględniając powyższe oraz trwające czynności administracyjne w celu wygaśnięcia stosunku służbowego zwrócił się z prośbą do Dyrektora Zakładu Karnego o odroczenie wydania przedmiotowej decyzji do czasu wydania orzeczenia przez Sąd Rejonowy w N. nad N.. Niestety, w dniu 03 grudnia 2022 r. otrzymał decyzję o zwolnieniu ze służby. Nadto skarżący podkreślił, że przez cały okres zawieszenia dyscyplinarnego spotyka się z życzliwością i wsparciem funkcjonariuszy i pracowników Zakładu Karnego. Argument jakoby obecność skarżącego w służbie mogłaby stanowić zagrożenie dyscypliny wśród osadzonych uważa za niezrozumiały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jednak z powodów innych, niż zostały opisane w skardze.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy do tego organ. Zgodnie bowiem z poz. nr 9 załącznika do zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 grudnia 2021 r. w sprawie siedzib, terytorialnego zasięgu i szczegółowego zakresu działania dyrektorów okręgowych Służby Więziennej oraz struktury organizacyjnej okręgowych inspektoratów Służby Więziennej (Dz. Urz. M.S. z 2021 r. poz. 320) jednostka organizacyjna: Zakład Karny w P., podlega dyrektorowi okręgowemu Służby Więziennej w P..
Dalej Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisami art. 94 ustawy o służbie więziennej, funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych w razie tymczasowego aresztowania (ust. 1). Funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego (ust. 2). Zawieszenie może nastąpić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy (ust. 3). W myśl natomiast art. 96 ust. 2 pkt 7 funkcjonariusza służby więziennej można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.
Zgodnie z przepisami art. 218 ustawy o służbie więziennej, sprawy dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych - rozstrzyga się w formie decyzji (ust. 1). Od decyzji wymienionych w ust. 1 funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji (ust. 3). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy K.p.a. (ust. 4). Od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 5).
Stosunek służbowy strażnika więziennego należy do szczególnej grupy stosunków prawnych regulujących służbę funkcjonariuszy formacji zmilitaryzowanych. W tego typu formacjach zwanych "służbami mundurowymi" są nakładane na funkcjonariuszy obowiązki związane z realizacją, szczególnych zadań związanych z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. art. 2 ustawy). Zadania te mają olbrzymie znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania Państwa, którego jednym z podstawowych obowiązków jest ochrona mieszkających w nim osób przed zagrożeniami o charakterze wewnętrznym. Stosunek służbowy charakteryzuje się obowiązkiem poświecenia życia i zdrowia przy wykonywaniu zadań, szczególnym rodzajem podległości służbowej i wyjątkową dyspozycyjnością. Konstrukcja stosunku służbowego, jako stosunku prawnego, zmierza zatem do tego, aby osoby będące funkcjonariuszami wykonywały w sposób prawidłowy zadania postawione przed każdą ze służb mundurowych w tym również Służbę Więzienną.
W zamian za obciążenie warunkami służby funkcjonariusze mają jasno określone zasady wykonywania obowiązków służbowych oraz reguły dotyczące zwolnienia ze służby. Przepisy regulujące stosunek służbowy mają zatem również charakter ochronny, ponieważ jasno określone reguły, w tym także te dotyczące zwolnienia ze służby, dają funkcjonariuszom pewność co do tego jak wygląda ich sytuacja prawna, a więc jakie mają prawa związane ze wykonywaniem służby. W ten sposób chroniąc stabilność stosunku służbowego, ustawodawca pozwala funkcjonariuszom skoncentrować się na wykonywaniu zadań. Dlatego też ustawodawca określił w przypadku funkcjonariuszy Służby Więziennej zamknięty katalog przesłanek zwolnienia ze służby (art. 96 ustawy) oraz wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 97 ustawy). Każda z przesłanek ustania stosunku służbowego posiada osobny charakter, ponieważ dotyczy innych przyczyn powodujących, że strażnik więzienny przestaje spełniać warunki do dalszego wykonywania zadań. Przesłanki te nie mogą być mieszane ani nie mogą wzajemnie się zastępować.
Jak wynika z akt sprawy załączonych do skargi, od 04 września 2020 r. przeciwko skarżącemu toczyło się postępowanie dyscyplinarne. W związku ze wszczętym postępowaniem dyscyplinarnym, Dyrektor Zakładu Karnego w P. w dniu 12 października 2020 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie zawieszenia w funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres od dnia 12 października 2020 r. do dnia 11 stycznia 2021 r.
Decyzją z dnia 07 stycznia 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego w P. przedłużył okres zawieszenia na okres do dnia 11 kwietnia 2021 r. Następnie, decyzją z 26 marca 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego w P. przedłużył okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych do dnia 11 lipca 2021 r. Kolejną decyzją, z 14 czerwca 2021 r., Dyrektor Zakładu Karnego w P. przedłużył okres zawieszenia skarżącego do 11 października 2021 r.
Sąd podkreśla, że z przepisów art. 94 ust. 2-4 oraz art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie więziennej jasno wynika, że zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych może nastąpić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy, przy czym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.
Zgodnie z art. 57 § 3 K.p.a w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy o służbie więziennej. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. W myśl natomiast art. 57 § 3 K.p.a. terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień. W myśl ww/ przepisów tylko taki a nie przyjęty przez organ (365 dni) sposób obliczenia winien być stosowany.
Ustawodawca w art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie więziennej uzależnił możliwość (nie obowiązek) zwolnienia funkcjonariusza ze służby, od upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Sąd stwierdza jednak, na podstawie akt sprawy załączonych do skargi, że wobec skarżącego nie upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia. Skarżący był zawieszony, kolejnymi decyzjami Dyrektora Zakładu Karnego w P., od 12 października 2020 r. do 11 października 2021 r. W świetle art. 57 § 3 K.p.a., wobec skarżącego upłynąłby 12-miesięczny okres zawieszenia, gdyby był zawieszony od 12 października 2020 r. do 12 października 2021 r.
Sąd zaznacza, że we wszystkich decyzjach o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych były wskazywane daty nie zaś liczba miesięcy ("zawieszam Pana w czynnościach służbowych na okres od dnia 12 października 2020 r. do 11 stycznia 2021 r.", "przedłużam okres zawieszenia Pana w czynnościach służbowych na okres do dnia...). Termin trzech miesięcy, wynikający z art. 94 ust 3 ustawy o służbie więziennej jest terminem maksymalnym, możliwe jest zatem zastosowanie tej instytucji na krótszy okres. Innymi słowy, zawieszając skarżącego w czynnościach służbowych, po raz pierwszy, na okres od 12 października 2020 r. do 11 stycznia 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego w P. nie naruszył art. 94 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o służbie więziennej, zgodnie z którym zawieszenie może nastąpić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W kontrolowanej sprawie został jednak naruszony art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie więziennej w zw. z art. 57 § 3 K.p.a. i w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy o służbie więziennej, bowiem Sąd, kontrolując zgodność z prawem decyzji wydanych w sprawie, nie może stwierdzić, że upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie więziennej, na którą powołał się organ I instancji, wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby więziennej.
Nadto biorąc pod uwagę treść art. 94 ust. 2-4 ustawy, uznać należy, że w przypadku zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych przez 12 miesięcy, należy go albo przywrócić do służby albo zwolnić na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy. (tak w wyroku NSA z 5.10.2021r., III OSK 4269/21, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2014r., sygn. I PK 218/13). W niniejszej sprawie decyzja o zwolnieniu ze służby wydana została dopiero 3.
12. 2021r., podczas gdy okres 12 – sto miesięcznego zawieszenia upłynął 12 października 2021r. i z jego upływem a nie dopiero 3.12.2021r. na w/w podstawie prawnej mogła być podjęta ewentualna decyzja o zwolnieniu ze służby a tak się w niniejszej sprawie nie stało.
Wskazać należy, że użycie w art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.
Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). Prawidłowe zastosowanie zatem art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy oznacza, że organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać na okoliczności, które powodują, iż dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie jest ze względu na ważny interes Służby Więziennej niedopuszczalne. Okoliczności te powinny się wiązać przede wszystkim z zabezpieczeniem prawidłowego wykonywania zadań przez daną formację (por. wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., I OSK 1635/18).
W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać stosowanej przez nie polityki kadrowej, a tym samym przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona.
W przedmiotowej sprawie, jak wskazano wyżej nie upłynął 12 – sto miesięczny okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Po 11 października 2021r. wobec skarżącego nie wydano kolejnej decyzji o zawieszeniu na podstawie art. 94ust. 2 i 3 ustawy o służbie więziennej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie powyższe wskazania Sądu.
Sąd oddalił wniosek organu o przesłuchanie świadków albowiem dowód taki nie mógł być przeprowadzony przed sądem administracyjnym. Zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym wskazuje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.