Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K decyzją z dnia [...]2013 r. odmówił U P przyznania płatności pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2011 rok. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał § 2 pkt 2-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW):, objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2899/95 z dnia 18.12.1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych wspólnot Europejskich (Dz. Urz.
UE L z dnia 23 grudnia 1995r.), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia rady(WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L nr 25, poz. 8), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.).
W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku zadeklarowano działki ewidencyjne nr [...]. Gospodarstwo U P jest powiązane terytorialnie i funkcjonalnie z gospodarstwem jej córki M M. Pełnomocnikiem obu producentów rolnych jest D P. W trakcie kontroli krzyżowej stwierdzono, że działki [...] są zadeklarowane przez obu producentów rolnych. Zdaniem organu działka nr [...]od 1.02.2006r. do 1.02.2016r. zgodnie z umową dzierżawy jest dzierżawiona przez U P i w dniu kontroli (25.07.2013r.) stwierdzono, że działka nie jest uprawiona a stan nieruchomości potwierdza, że nie była uprawiana przez okres co najmniej trzech lat(występowanie wieloletnich chwastów). Dla działki nr [...] ustalono na podstawie dokumentów: umowa dzierżawy protokół kontroli z 13.11.2008r. i protokół zdawczo- odbiorczy z 30.12.2008r, że M M (córka skarżącej) nie była ani użytkownikiem ani posiadaczem działki pomimo, że ją zadeklarowała do płatności ONW.
Z kolei w oparciu o umowę dzierżawy z 29.03.2006r. zawartą na okres 5 lat z Agencją ustalono, że dzierżawcą działki do dnia jej wydania tj. do 29.04.2011r. byli małżonkowie U i D P. Ostatecznie działkę tę przekazano 14.09.2011r. Pomimo tego działka nr [...] została zgłoszona do przedmiotowych dopłat przez córkę skarżącej M M. Umowa dzierżawy z dnia 29.04.2006r. obejmowała również działkę nr [...] zgłoszoną przez skarżącą do dopłat, którą w wyniku kontroli z dnia 28.10.2010r. oceniono jako niezagospodarowaną z wieloletnimi odłogami. Dalej stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajdują się niewykaszane trawy zdziczałe, grunty zachwaszczone i zdegradowane. Kolejna kontrola z dnia 31.01 i 22.02. 2012r. dokonana w zakresie wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt obejmowała działkę A [...] i działkę B [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana działki rolnej B jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej i działka jest niespójna. Co do działki nr [...] organ na podstawie umowy dzierżawy ustalił, że w dacie złożenia wniosku o dopłaty była ona w użytkowaniu innego producenta.
W piśmie z dnia 17.10.2012 r. D Pi- pełnomocnik skarżącej oświadczył, że działka [...] była w posiadaniu U P i podlegała zabiegom wykaszania w całości, dokonywanego przez firmę A Fakturę za te usługi wystawiła U P. Wniósł on o przesłuchanie K P i operatorów ciągników wykonujących zabiegi. Organ dokonał wobec tego przesłuchania K P, D C i A M. Ich zdaniem przy wykonywaniu czynności agrotechnicznych na działce nie było osób trzecich. Organ przeprowadził dowód z przesłuchania wskazanych osób, w tym przesłuchał w charakterze świadka A P- osoby która do 30.09.2011r.- zgodnie z treścią umowy dzierżawy działki nr [...]zawartej z Agencją dzierżawiła tę działkę. Oceniając zeznania świadków i mając na uwadze zgromadzone w trakcie postępowania administracyjnego dowody: w szczególności umowy dzierżawy, wnioski o dopłaty obu producentów rolnych- organ uznał, że zeznania świadków są niespójne i niewiarygodne bowiem nie pokrywają się z pozostałym materiałem dowodowym.
W konkluzji, organ I instancji doszedł do wniosku, że skarżąca nie była użytkownikiem gruntów rolnych położonych na działce nr ewid. [...]. Zdaniem organu sporne grunty były na dzień 31 maja roku składania wniosku we władaniu A, który podpisał w dniu 19.02.2009 r. umowę dzierżawy do dnia 30 września 2011 r. z możliwością poddzierżawienia nieruchomości za zgodą wydzierżawiającego osobom trzecim. Po wygaśnięciu umowy grunt działki [...] nie był użytkowany, co potwierdziły kontrole z dnia 31 stycznia, 22 lutego i 18 maja 2012 r. Świadek A P zeznał, że użyczył sporne grunty do użytkowania rolniczego M M i UP. Organ ustalił zaś, że nikt nie występował do Agencji z wnioskiem o poddzierżawienie działki osobom trzecim. Organ podał, że w ramach jednego gospodarstwa nie można ubiegać się o różne programy pomocowe, zaś gospodarstwo rolne skarżącej zostało sztucznie podzielone celem ominięcia progów procentowych obniżek i celem uzyskania najbardziej korzystnych pod względem wysokości możliwych do uzyskania przez wnioskującego, dopłat.
Dalej organ I instancji wskazał, że zabiegi oraz terminy wykonania prac na działce[...] wpisywane w rejestr działalności rolnośrodowiskowej są niezgodne z danymi podawanymi przez D i U P. UP była użytkownikiem działki nr[...] ale nie zgłaszała jej do wniosków pomocowych.
Organ powołał się na regulacje prawne dotyczące tworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności – art. 4 ust. 3 rozporządzenia WE, Euratom nr 2988/95 z dnia 18.12.1995 r., art. 2 lit. a rozporządzenia parlamentu Europejskiego i rady (WE) nr 1166/2008 z 19 listopada 2009 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie rady (EWG) nr 571/88 wskazując na rozumienie pojęcia
" gospodarstwo rolne", "gospodarstwo" i konkludując, że weryfikacja składanych przez obu producentów rolnych wniosków o przyznanie pomocy i pozostałej zebranej dokumentacji dają podstawę do stwierdzenia, iż zachodzą uzasadnione podstawy do twierdzenia, że skarżąca tworzyła sztuczne warunki uzyskania przedmiotowej pomocy.
W odwołaniu od decyzji U P zakwestionowała tezy organu o sztucznym podziale nieruchomości, mające wynikać ze związków rodzinnych i posiadania tego samego pełnomocnika. Wskazała, że doszło do naruszenia art. 8, 11, 107 kpa poprzez błędne uzasadnienie decyzji, z której nie wynikają motywy jej podjęcia. Odmówiono przyznania płatności ONW do działek, które nie były kwestionowane przez organ.
Z gospodarstwa należącego do U P i jej męża wydzielono w 2006 r. odrębną część dla córki M M która występowała o płatności unijne w zakresie gruntów przez nią posiadanych i uprawianych. Doradca rolnośrodowiskowy K M – K poleciła złożenie wniosku w ramach programu rolnośrodowiskowego dotyczącego uprawy użytków rolnych przez stronę i gruntów ornych przez jej córkę. Podział gospodarstwa strony nie miał sztucznego charakteru, nie miała ona zamiaru korzystania z dopłat przeznaczonych dla córki jako odrębnego producenta. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania K M. Zdaniem strony niezasadna była teza organu o braku zabiegów agrotechnicznych na działce [...]. Kwestionowała ona ustalenia organu w tym zakresie powołując się na załączony do odwołania protokół z kontroli z dnia 22.02.2012r. i twierdząc, że z jego treści nie wynika aby sporne działki nie były użytkowane i nie wykonywano na nich zabiegów agrotechnicznych.
Tym samym strona skarżąca podnosiła zarzut sfałszowania protokołu, poprzez dokonanie podmiany stron tego protokołu. Bezpodstawnie dokonywał on ponadto oceny prawnej umów cywilnoprawnych dotyczących dzierżawy spornych działek. To U uprawiała sporne grunty co wynikać ma m. in. z zeznań [...]oraz jego operatorów ciągników rolniczych. To, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie wyraziła pisemnej zgody na poddzierżawienie działek osobie trzeciej nie oznacza, że nie mogło do tego faktycznie dojść. Zawarto umowę poddzierżawy między stroną a A P ale nie zachowała się ona do czasu prowadzonego postępowania. Fakt ich zawarcia potwierdził A P wobec czego strona wniosła o przeprowadzenie ponownego dowodu z jego przesłuchania.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...]2014 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że U P od 2006 r. deklarowała w różnych programach pomocowych działki nr[...], a jej córka deklarowała działki nr. [...] Zdaniem organu obaj producenci dostosowywali powierzchni deklarowanych działek dla uzyskania najbardziej korzystnych wysokości płatności w danych schematach pomocowych. U P i jej mąż nie zwracali się do Agencji Nieruchomości Rolnych o wydzierżawienie wskazanych gruntów ich córce. Organ uznał zeznania A P za mało wiarygodne i niespójne z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem organu gospodarstwo U P miało za dużą powierzchnię dla uzyskania określonych płatności, wobec czego dokonano jego sztucznego podziału na dwa mniejsze gospodarstwa.
W skardze do WSA w Poznaniu strona powtórzyła generalnie argumenty podnoszone w toku postępowania. Organ II instancji miał nie odnieść się do wielu istotnych zarzutów odwołania.
Według skarżącej organy nie wykazały, że doszło do sztucznego podziału gospodarstwa w celu uzyskania wyższych dopłat unijnych. Organ II instancji nie dokonał własnego wyczerpującego postępowania dowodowego m. in. poprzez odniesienie się do wniosków dowodowych strony zawartych w odwołaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył co następuje
Skarga okazała się uzasadniona, albowiem w ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały wyczerpującego zebrania i zanalizowania całokształtu materiału dowodowego niezbędnego dla dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie a nadto organ odwoławczy nie odniósł się do całości zarzutów zgłoszonych w odwołaniu.
Organy obu instancji stwierdziły m. in., że do wniosku zadeklarowano działki ewidencyjne nr. [...] Gospodarstwo U P jest powiązane terytorialnie i funkcjonalnie z gospodarstwem jej córki M M Oboje producenci współużytkują działkę[...], ich pełnomocnikiem jest D P. W trakcie kontroli krzyżowej stwierdzono, że działka [...] jest zadeklarowana przez obu użytkowników. Sporne grunty były na dzień 31 maja roku składania wniosku we władaniu A P, który podpisał w dniu 19.02.2009 r. umowę dzierżawy do dnia 30 września 2011 r. z możliwością poddzierżawienia nieruchomości za zgodą wydzierżawiającego osobom trzecim. Po wygaśnięciu umowy grunt działki [...] nie był użytkowany, co potwierdziły kontrole z dnia 31 stycznia, 22 lutego i 18 maja 2012 r. Działka [...] nie była w użytkowaniu UP a jej gospodarstwo (181,58 ha) zostało podzielone w 2006 r. sztuczny sposób dla ominięcia progów procentowych obniżek i dla uniknięcia modulacji w celu uzyskania płatności różnych rodzajów w większej wysokości.
Organ II instancji wskazał, że U P od 2006 r. deklarowała w różnych programach pomocowych działki nr, [...] a jej córka deklarowała działki nr. [...] Ma to oznaczać, że obaj producenci dostosowywali powierzchnie deklarowanych działek dla uzyskania najbardziej korzystnych wysokości płatności w danych schematach pomocowych. U P i jej mąż nie zwracali się do Agencji Nieruchomości Rolnych o wydzierżawienie wskazanych gruntów ich córce. Organ uznał zeznania A P za mało wiarygodne i niespójne z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem organu gospodarstwo U P miało za dużą powierzchnię dla uzyskania określonych płatności, wobec czego dokonano jego sztucznego podziału na dwa mniejsze gospodarstwa.
Z kolei zdaniem skarżącej nie doszło do sztucznego podziału nieruchomości. Z gospodarstwa należącego do U P i jej męża wydzielono realnie w 2006 r. odrębną część dla córki M M, która występowała o płatności unijne w zakresie gruntów przez nią posiadanych i uprawianych. Doradca rolnośrodowiskowy K M – K poleciła złożenie wniosku w ramach programu rolnośrodowiskowego dotyczącego uprawy użytków rolnych przez stronę i gruntów ornych przez jej córkę. Podział gospodarstwa strony nie miał sztucznego charakteru, nie miała ona zamiaru korzystania z dopłat przeznaczonych dla córki jako odrębnego producenta. Strona wniosła o przeprowadzenie w tym zakresie dowodu z przesłuchania K M – K. Zdaniem strony niezasadna była teza organu o braku zabiegów agrotechnicznych na działce [...]. Bezpodstawnie dokonywał on ponadto oceny prawnej umów cywilnoprawnych dotyczących dzierżawy spornych działek. To U P uprawiała sporne grunty co wynikać ma m. in. z zeznań A P, K P oraz jego operatorów ciągników rolniczych.
To, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie wyraziła pisemnej zgody na poddzierżawienie działek osobie trzeciej nie oznacza, że nie mogło do tego faktycznie dojść. Zawarto umowę poddzierżawy między stroną a A P ale nie zachowała się ona do czasu prowadzonego postępowania. Fakt ich zawarcia potwierdził A P wobec czego strona wniosła o przeprowadzenie ponownego dowodu z jego przesłuchania.
O spełnianiu przesłanki do otrzymania płatności ONW decyduje nie tytuł własności danej działki rolnej, lecz jej faktyczne użytkowanie, przez co rozumie się rzeczywiste użytkowanie rolnicze danej działki. Brak istnienia umowy poddzierżawy nie oznacza wobec tego, że określona działka nie mogła być użytkowana rzeczywiście przez innego producenta rolnego.
Otóż w niniejszej sprawie organy prezentowały kategorycznie tezę, że sporne gospodarstwo skarżącej zostało w 2006 r. sztucznie (fikcyjnie) podzielone w celu uzyskania korzystniejszych płatności unijnych. Działka [...] nie była użytkowana w okresie składania wniosku o dopłaty a nadto w ogóle nie była w posiadaniu skarżącej
Powyższe ustalenia faktyczne organy oparły na dokumentach (w szczególności wnioskach o dopłaty złożonych w poszczególnych latach przez obu producentów rolnych, umowach dzierżawy działek) i zeznaniach świadków. Tymczasem skarżąca twierdziła, że podział gospodarstwa został oparty na zaproponowanym przez doradcę środowiskowego K M planie rolnośrodowiskowym. Według doradcy najlepszym rozwiązaniem miała być uprawa gruntów ornych przez córkę skarżącej M M, zaś przez jej matkę (skarżącą) trwałych użytków zielonych. Skarżąca na poparcie tych twierdzeń wnioskowała o przesłuchanie w charakterze świadka doradcy rolnośrodowiskowego K M. Organy odmówiły przeprowadzenia tego dowodu. Zdaniem Sądu odmowa przeprowadzenia powyższego dowodu była bezpodstawna skoro tylko w ten sposób strona zainteresowana uzyskaniem dopłat unijnych mogła wykazać swoją rację.
W ocenie Sądu wykazanie prawdziwości kolejnej tezy o braku posiadania przez skarżącą działki nr ewid. [...] i jej braku użytkowania wymagało przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego obejmującego całokształt czynności zawodowych podejmowanych (lub nie) wobec spornych działek przez samą skarżącą, jej córkę i ewentualnie jej męża. Rację ma skarżąca, że aby posiadać działkę zgłoszoną do dopłat nie jest koniecznym zawarcie umowy cywilnoprawnej ani zgoda czy zawiadomienie Agencji. Twierdzenia skarżącej o posiadaniu spornej działki zgłoszonej do dopłat, o dokonywanych na niej zabiegach mieli potwierdzić świadek A. P i K P Organy oceniły zeznania tych świadków jako niespójne, nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym (umowach dzierżawy, dzienniku zabiegów agrotechnicznych sporządzonym przez skarżącą). Jednakże – na co Sąd powyżej zwrócił uwagę- fakt posiadania działki zgłoszonej do dopłat nie wymaga zawarcia umowy cywilnoprawnej, zaś jej poddzierżawa nie wymaga zgody Agencji.
Co do wykonywania zabiegów na działce nr ewid. [...] przesłuchiwani świadkowie: A. P., K P i A. M zeznali, że wykonywali na działce [...] prace. Zdaniem Sądu należy rozważyć konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu skonfrontowania ich zeznań oraz zeznań strony skarżącej i pracowników podejmujących czynności agrotechniczne na działkach. Chodziło również o ewentualne skonfrontowanie twierdzeń skarżącej z zeznaniami A P, który konsekwentnie podtrzymywał, że dokonał na jej rzecz poddzierżawy spornej działki rolnej.
Skarżąca powołała się na przedstawiony przy odwołaniu od decyzji wydanej w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego - dokument w postaci protokołu z kontroli z 22.02.2012r. z treści, którego wynika wykonanie na działkach A i B (nr ewid. [...]) prac polegających na koszeniu we wrześniu 2011r. i zbiorze siana w październiku 2011r., zaś organ odwoławczy nie ustosunkował się do niego jak i zgłoszonego w odwołaniu zarzutu o rzekomej podmianie stron tego protokołu. Skoro w dołączonym przy odwołaniu protokole wskazano wykonanie prac na przedmiotowych działkach, to nie można w tonie kategorycznym twierdzić, że działka nie była użytkowana jak również, że zeznania świadków nie znajdują potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym, w tym protokole z kontroli z 22.02.2012r.
Ustalenia czy i kiedy były wykonywane zabiegi na spornych działkach, jakie to były zabiegi i kto je zlecał oraz na czyją rzecz ma istotne znaczenie, gdyż są one podstawą dla formułowania tez o posiadaniu (lub nie) i użytkowaniu (lub nie) spornej działki. Tym bardziej, że w aktach brak jest jakiejkolwiek dokumentacji zdjęciowej obrazującej stan działek zgłoszonych do dopłat na dzień kontroli, która to dokumentacja pozwoliłaby ewentualnie Sądowi w ustaleniu czy w istocie były na działce wykonywane zabiegi a więc czy rację ma strona skarżąca czy też brak było ich użytkowania, na co wskazują organy obu instancji.
Dodatkowo należy zauważyć, że skarżąca w odwołaniu odpiera zarzut o sprzeczności istniejącej pomiędzy datami wykonania zabiegów podanymi przez stronę skarżącą a datami wpisanymi w rejestr działań rolnośrodowiskowych- co miało zdaniem organu potwierdzić tezę o nie użytkowaniu działki zgłoszonej do dopłat.
Sąd zauważa, że w postępowaniu odwoławczym organ ma obowiązek ustosunkować się do wszystkich zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Nadto postępowanie odwoławcze oznacza konieczność ponownego zbadania merytorycznego sprawy administracyjnej. W tym celu należy dokonać uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecić przeprowadzenia określonych czynności dowodowych organowi I instancji.
Wprawdzie z art. 3 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, jednak nie może to oznaczać całkowitego ograniczenia czy wyeliminowania jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej ze strony samego organu. Niezależnie od tego zaakcentować trzeba, że skarżąca w odwołaniu wniosła o dokonanie konkretnych czynności dowodowych (przesłuchanie A P oraz K M), a zatem zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt. 2 powyższej ustawy wykazała odpowiednią inicjatywę dowodową w zakresie dowodzenia okoliczności dla niej korzystnych. Zdaniem Sądu organ II instancji zbyt arbitralnie i przedwcześnie uznał, że przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę jest zbędne czy bezpodstawne.
Uchybienia w zakresie postępowania dowodowego są liczne i mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ należy uzupełnić materiał dowodowy w znacznym zakresie, uzasadnia to uchylenie w całości obu decyzji. Zaznaczyć też należy, że wniosek o dopłatę dotyczy konkretnych działek, zaś w uzasadnieniach obu decyzji organy posługują się różnymi numerami ewidencyjnymi działek nie uzasadniając skąd owa numeracja i jaki ma związek z omawianym wnioskiem o dopłaty (podział działki, wyodrębnienie działek). Brak jest więc wyjaśnienia dlaczego powołane są protokoły kontroli badanych działek o innych numerach aniżeli wskazano we wspomnianym wniosku o dopłaty i dokonana przez organ ocena tych dokumentów jaki ma skutek w odniesieniu do badanej sprawy. Innymi słowy wywody organu formułowane w oparciu o wymienione w treści uzasadnienia dokumenty nie są dostatecznie jasne. Z uzasadnienia nie wynika wprost dlaczego odmówiono dopłat do wszystkich działek.
Czy podstawą odmowy jest zarzucany fikcyjny podział gospodarstwa rolnego czy brak zabiegów na zgłoszonych działkach (czy tylko na działce [...]) czy brak posiadania działki [...] przez skarżącą, czy też poprzez wykazanie braku posiadania i użytkowania przez skarżącą działki zgłoszonej do dopłat organ twierdzi, że miał miejsce fikcyjny podział gospodarstwa rolnego- co uzasadnia odmowę przyznania dopłat obu producentom rolnym wnioskującym o te dopłaty.
Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono w pkt. 1 wyroku o uchyleniu obu decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. z 2012r. poz. 1270, ze zm.).
O wstrzymaniu wykonania decyzji i zwrocie kosztów postanowiono na podstawie art. 152 i 200 w/cyt. ustawy.