Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pile decyzją wydaną w dniu 3 czerwca 2015 r., na podstawie art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 173), art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011), § 2, § 3, § 10, § 11, §12, § 20, § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U, z 2013, poz. 361 z późn, zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), przyznał M. F. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie [...]zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2014 r. M. F. wystąpił o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, załączając deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007–2013 oraz 4 załączniki graficzne. Na podstawie wniosku ustalono, iż strona ubiega się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietów:
- - 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura2000 na powierzchni 1,81 ha.
- - 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 6,51 ha.
W dniach od 17–19 września 2014 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę na miejscu, udokumentowaną raportem z czynności kontrolnych nr [...], w którym stwierdzono następujące nieprawidłowości:
- - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "A", gdzie zadeklarowana była przez wnioskodawcę łąka trwała na działce ewidencyjnej nr [...] w wariancie 5.1 na obszarze 6,51 ha, została zmierzona i stwierdzono, że zadeklarowana wielkość działki jest większa od powierzchni stwierdzonej, która wynosi 6,27 ha. Wykonano fotografie o nr.: od A_18 do A_32;
- - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "C", gdzie zadeklarowana była przez wnioskodawcę łąka trwała w wariancie 3.1.2 na działce ewidencyjnej nr [...] na obszarze 1,81 ha, została zmierzona i stwierdzono, że zadeklarowana wielkość działki jest większa od powierzchni stwierdzonej, która wynosi 1,67 ha. Wykonano fotografie o nr.: od C_33 do C_40.
W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowość dotyczącą wymogów realizacji wariantu 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków. W przypadku działki rolnej A inspektorzy terenowi stwierdzili pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym.
Dokumentację rozszerzono przez wykonanie szkiców kontrolowanych działek rolnych sporządzonych na podkładzie ortofotomapy, obrazujących lokalizację ww. działek rolnych. Ponadto w dniach od 16 września 2014 r. do 24 października 2014 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono czynności kontrolne w zakresie wzajemnej zgodności. Sporządzono z nich raport nr [...]/14.
Organ administracyjny przyznał płatność za realizację wariantu 3.1.2 do powierzchni ustalonej w wyniku kontroli na miejscu wynoszącej na deklarowanej działce [...],67 ha. Natomiast płatność za realizację wariantu 5.1 przyznano do powierzchni ustalonej w wyniku kontroli na miejscu wynoszącej na deklarowanej działce ewidencyjnej 6,27 ha. Na płatność dla działki rolnej A nałożono sankcję w wysokości 50% w związku ze stwierdzonym faktem pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, innej niż zaznaczona na załączniku graficznym.
M. F. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że nie zgadza się z podjętym przez organ pierwszej rozstrzygnięciem i załączając trzy fotografie oraz kopie mapki ewidencyjnej.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją wydaną w dniu 16 listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2014, poz. 1438), utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9a ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. 10 poz. 76 z późn. zm.), wartość powierzchni PEG powinna być aktualizowana o wyniki uzyskane podczas kontroli na miejscu. Z powyższego wynika również, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG stanowi maksymalny kwalifikowany obszar, do którego może zostać przyznana płatność, natomiast nie musi ona być tożsama z powierzchnią działki rolnej deklarowanej przez rolnika. Stan faktyczny, tj. powierzchnię czy uprawę danej działki rolnej w przedmiotowej sprawie potwierdziła kontrola na miejscu.
W wyniku kontroli stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności nie potwierdza deklaracji wnioskodawcy. Dla działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A i C stwierdzono, że powierzchnie spełniające wszystkie kryteria do otrzymania płatności są mniejsze niż zadeklarowane. Według organu, z raportu z czynności kontrolnych, dokumentacji fotograficznej i szkicu pomiarowego wyniknęło, że ustalenia poczynione podczas kontroli na wskazanej działce rolnej nie budzą wątpliwości. Stan działek został udokumentowany w sposób należyty poprzez dokumentację zdjęciową, a zasięg pomiaru powierzchni działek oznaczono na szkicu pomiarowym zawierającym także oznaczenia miejsc wykonania zdjęć.
Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do stwierdzenia faktu pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej A, innej niż zaznaczona na materiale graficznym. Stąd wysokość zmniejszenia płatności wyniosła dla tej działki [...]%.
M. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wypłaty dotacji rolnośrodowiskowej w całości. Skarżący wskazał, że wszystkie prace zostały wykonane zgodnie z planem rolnośrodowiskowym, który jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa. Powierzchnia została podana zgodnie z § 5 rozporządzenia. Również powierzchnie niewykoszone pozostawiono zgodnie z planem. Skarżący nie miał możliwości udowodnienia powstania pomyłki w tym zakresie. Powierzchnie niewykoszone zostały zaznaczone orientacyjnie, bez obowiązku rysowania w skali i wytyczania przez geodetę. Zdaniem strony, plan rolnośrodowiskowy nie przewiduje sankcji za taką pomyłkę.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 16 listopada 2015 r., orzekająca o przyznaniu M. F. płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w pomniejszonej wysokości.
Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organy w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącego z dnia 15 kwietnia 2014r. – o przyznanie kontynuacyjnej pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013.
Uwzględniając wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu organy ustaliły następujące nieprawidłowości na działkach zgłoszonych do płatności:
- - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "A", gdzie zadeklarowana była przez wnioskodawcę łąka trwała na działce ewidencyjnej nr [...] w wariancie 5.1 na obszarze 6,51 ha, została zmierzona i stwierdzono, że zadeklarowana wielkość działki jest większa od powierzchni stwierdzonej, która wynosi 6,27 ha. Wykonano fotografie o nr.: od A_18 do A_32;
- - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "C", gdzie zadeklarowana była przez wnioskodawcę łąka trwała w wariancie 3.1.2 na działce ewidencyjnej nr [...] na obszarze 1,81 ha, została zmierzona i stwierdzono, że zadeklarowana wielkość działki jest większa od powierzchni stwierdzonej, która wynosi 1,67 ha. Wykonano fotografie o nr.: od C_33 do C_40.
W toku kontroli stwierdzono również nieprawidłowość dotyczącą wymogów realizacji wariantu 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków. W przypadku działki rolnej A inspektorzy terenowi stwierdzili pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym.
Wskazane wyżej nieprawidłowości spowodowały zmniejszenie przyznanej płatności o kwotę [...]zł. Na płatność dla działki rolnej A nałożono sankcję w wysokości 50% w związku ze stwierdzonym faktem pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, innej niż zaznaczona na załączniku graficznym.
W skardze wniesionej do Sądu skarżący zarzucił, że wszystkie prace zostały wykonane zgodnie z planem rolnośrodowiskowym, który jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa. Jego zdaniem powierzchnia została podana zgodnie z § 5 rozporządzenia. Również powierzchnie niewykoszone pozostawiono zgodnie z planem. Skarżący nie miał możliwości udowodnienia powstania pomyłki w tym zakresie. Powierzchnie niewykoszone zostały zaznaczone orientacyjnie, bez obowiązku rysowania w skali i wytyczania przez geodetę. Zdaniem strony, plan rolnośrodowiskowy nie przewiduje sankcji za taką pomyłkę.
W ocenie Sądu zarzuty przedstawione w skardze odnośnie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i prawnych nie są zasadne.
W wyniku pomiarów dokonanych w trakcie przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego kontroli ustalono, że powierzchnia działek spełniających kryteria do otrzymania płatności jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Stwierdzono obszary, które nie kwalifikują się do płatności.
Jak słusznie wskazał organ, istotne znaczenie ma okoliczność, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje do powierzchni działek rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar. Tak zwana "powierzchnia PEG" (powierzchnia ewidencyjno–gospodarcza) jest to maksymalny obszar, do jakiego wnioskodawca może otrzymać płatność, natomiast producent rolny składając wniosek o przyznanie płatności zobowiązany jest podać powierzchnię faktyczną działki rolnej, czyli użytkowaną przez niego rolniczo. Zasadniczo zatem deklarowana powierzchnia nie może być większa niż PEG, co nie oznacza że wnioskodawca wypełnia swój obowiązek podania faktycznej powierzchni, jeżeli nie przekracza danych PEG.
W niniejszej sprawie organ prawidłowo, w wyniku przeprowadzonej kontroli na spornych działkach rolnych, stwierdził faktyczne odchylenia wielkości powierzchni deklarowanych do dopłat w stosunku do stwierdzonych na gruncie. Dokonany podczas kontroli pomiar został wykonany wzdłuż granic naturalnych uprawy, co znalazło wyraz w dokumentacji fotograficznej oraz szkicach kontrolowanej działki znajdujących się w załączniku graficznym wykonanym przez inspektorów terenowych Agencji.
Zdaniem Sądu, w badanej sprawie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.
W rezultacie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ dokonał trafnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, ustalił właściwy stan faktyczny sprawy, do którego zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego. Skarżący nie podważył w sposób skuteczny ustaleń kontroli dotyczących zweryfikowanej powierzchni ewidencyjno–gospodarczej działek określonych w decyzji.
Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego przyznanie skarżącemu płatności w pomniejszonej kwocie jest rozstrzygnięciem prawidłowym, znajdującym uzasadnienie we wskazanych przez organy przepisach stanowiących podstawę materialnoprawna zaskarżonej decyzji.
Wnioskowana pomoc finansowa określona została w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 173 ze zm.), zaś tryb i warunki jej przyznawania, wypłaty oraz zwracania uregulowano w wydanym, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a tej ustawy, rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.) Ponadto zastosowanie mają przepisy zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.
UE L 25/8 z 28.01.2011 r. ze zm.), oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r., str. 65 ze zm.).
W myśl § 2 ust, 1 pkt 1–4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli:
- - został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,
- - łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
- - realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;
- - spełnia warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), Agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole na miejscu oraz wizytacje w miejscu. W świetle art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. W art. 34 ust. 1 w.w. aktu sprecyzowano, że powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne.
Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.
W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, organy prawidłowo, w wyniku przeprowadzonej kontroli na spornych działkach rolnych, stwierdziły faktyczne odchylenia wielkości powierzchni deklarowanych do dopłat w stosunku do stwierdzonych na gruncie.
Powyższe implikowało pomniejszenie przyznanych płatności w oparciu o art. 16 ust. 5 rozporządzenia Nr 65/2011, w sposób, który został przez organ wyczerpująco przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Przy czym dla działki rolnej A należna płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków została zmniejszona o 50% - stosownie do treści § 38 ust. 2 w związku z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
W rezultacie powyższych ustaleń skarżącemu przyznano płatność za realizację wariantu: 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 1,67 ha. Płatność za realizację wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków przyznano do powierzchni 6,27 ha w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi podczas kontroli w gospodarstwie. Powierzchnia ta została ustalona po zastosowaniu kompensaty ustalonych powierzchni dla wszystkich działek rolnych deklarowanych w 2014 r. w ramach tego wariantu.
Wobec powyższego, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.