Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2003 roku Zakładu "A" w Z. złożył w Urzędzie Gminy i Miasta K. wniosek o wydanie koncesji na świadczenie usług komunalnych polegających na usuwaniu, wykorzystaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych z terenu Gminy K. Do wniosku dołączył umowę dzierżawy z prawem użytkowania składowiska śmieci położonego w obrębie S. oraz decyzję Starosty Powiatowego w Z. o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. We wniosku strona wskazała przedmiot, obszar prowadzonej działalności oraz środki techniczne, którymi dysponowała w momencie ubiegania się o zezwolenie.
Pismem z dnia [...] lipca 2003 roku, w oparciu o treść art. 64 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. nr 98,poz,1071) Burmistrz Gminy i Miasta K. zwrócił się do strony postępowania o uzupełnienie wniosku o wydanie koncesji. Zgodnie z treścią tegoż pisma uzupełnienie stanowić miało "dostarczenie informacji o spełnieniu wymagań" dla ubiegających się o zezwolenie na świadczenie przedmiotowych usług. W odpowiedzi na powyższe Zakładu "A" pismem z dnia [...] lipca 2003 roku zagwarantował, iż jest władny wyposażyć usługobiorców z terenu Gminy i Miasta K. w odpowiednio oznakowane pojemniki w ilości wynikającej z zarządzenia Burmistrza z dnia [...] 2003 roku. Zarządzenie to wydane zostało w oparciu o treść art.7 ust.3 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku " o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" (Dz. U. nr 132. poz.622 ze zmianami). Określało ono wymagania dla ubiegających się o zezwolenie na świadczenie usług związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi na terenie Gminy i Miasta K. W dniu [...] 2003 roku upoważniona przez Burmistrza Gminy i Miasta K. komisja dokonała sprawdzenia środków technicznych wskazanych we wniosku o udzielenie zezwolenia. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż podmiot nie posiadał pojemników do zbierania odpadów komunalnych określonych w zarządzeniu z dnia [...] 2003 roku.
W dniu [...] 2003 roku Burmistrz Gminy i Miasta K. wydał decyzję na mocy której odmówił Zakładowi "A" udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie usuwania, wykorzystywania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych na terenie Gminy K.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż stosownie do art. 7 ust.3 Ustawy "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "(Dz. U. z 1996 roku, Nr 132,poz.622 ze zmianami) Burmistrz określił wymagania dla ubiegających się o zezwolenie na świadczenie usług związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Zdaniem organu te akty prawa miejscowego określają, jakimi środkami technicznymi winien dysponować podmiot ubiegający się o zezwolenie. Ponieważ Zakład "A" nie posiadał środków technicznych wymaganych do świadczenia usług i nie spełnił wymagań określonych przepisami prawa miejscowego – odmówiono udzielenia zezwolenia.
Od powyższej decyzji przedstawiciel Zakładu "A" w Z. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W treści środka zaskarżenia wskazano, iż decyzja organu gminy narusza treść art.4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" poprzez wydanie zarządzenia, a nie uchwały w przedmiocie określenia wymagań dla ubiegających się o zezwolenie. Nadto wskazano naruszenie zasad postępowania poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie dysponowania przez podmiot odpowiednimi do prowadzonej działalności środkami technicznymi, a także naruszenie zasad gospodarki wolnorynkowej poprzez niezasadne weryfikowanie sposobu prowadzenia przez Zakład "A" Sp. z o.o działalności gospodarczej.
Po rozpatrzeniu odwołania-decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W decyzji organu II instancji podzielono argumenty zawarte w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K., podkreślając także, iż ubiegający się o zezwolenie nie spełnił wymagań określonych zarządzeniem.
W dniu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Zakład "A" w Z.. W skardze podniesiono zarzuty tożsame z wywiedzionymi w odwołaniu dodatkowo podnosząc, iż działania organu naruszyły zasady wyrażone w treści artykułów 7 do 9 ustawy z dnia 13 września 1996 roku "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając całość regulacji prawnej związanej z przedmiotem skargi wskazać należy przede wszystkim treść art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku " o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"(Dz. U.96.132.622). Stosownie do treści tegoż artykułu - przedsiębiorcy zobowiązani są uzyskać zezwolenie między innymi na prowadzenie działalności polegającej na usuwaniu odpadów komunalnych. Ustęp 3 tego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 grudnia 2002 roku "o zmianie Ustawy o odpadach i niektórych ustaw" (Dz. U.03.7.78) nakazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta określenie i podanie do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług określonych w pkt 1 cytowanego artykułu.
W oparciu o treść tego przepisu Burmistrz Gminy i Miasta K. w dniu [...] 2003 roku wydał zarządzenie o zmianie zarządzenia z dnia [...] 2003 roku w części dotyczącej § 3 załącznika. Otóż pkt 1 zmienionego zarządzenia brzmi " przedsiębiorca posiadający zezwolenie na zbieranie i transport odpadów komunalnych powinien zapewnić zbieranie, odbiór i unieszkodliwianie odpadów komunalnych z terenu gminy i miasta K.". W istocie więc zarządzenie to stwarza dodatkowe wymagania, ale dla posiadających zezwolenie przedsiębiorców. Sformułowanie zawarte w załączniku uzupełnia treść § 1 zasad ogólnych zarządzenia z dnia 13 lutego 2003 roku,iż zarówno wnioski o wydanie zezwolenia jak i decyzje zezwalające winny odpowiadać warunkom ogólnym określonym przepisami ustawy.
Tym samym jednoznacznie wskazano,iż wymagania te nie mogą stanowić treści sprzecznych z treścią art. 8 cytowanej ustawy, który określa podstawowe wymogi dla ubiegającego się o zezwolenie i muszą mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Oznacza to, że przedsiębiorca ma obowiązek spełniać wymagania określone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tylko wówczas, gdy wydając je – właściwy organ gminy nie przekroczy swoich ustawowych uprawnień. `
Zgodnie treścią art.8 ust 1 pkt 3 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" (Dz..96.132.622) zmienionego treścią art. 5 "o zmianie Ustawy o odpadach i niektórych ustaw " z dnia 19 grudnia 2002 roku(Dz. U.03.7.78)-wniosek o udzielenie zezwolenia winien zawierać "określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem". Ubiegający się wskazał,że dysponuje środkami technicznymi służącymi do usuwania odpadów z terenu gminy K. i tym samym zachował wymagania nakazane treścią art.8 cytowanej Ustawy.
Wobec treści zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta K. z którego wynika,iż dopiero decyzja o udzieleniu zezwolenia winna stanowić dla przedsiębiorcy wymóg posiadania wyszczególnionych w załączniku pojemników stwierdzić należy, iż zarządzenie to już w aspekcie sformułowania zadania posiadania przedmiotowych zbiorników było wadliwe i pozbawiło organ możliwości żądania od strony zawartych w nim dodatkowych przesłanek, skoro strona nie była przedsiębiorcą "posiadającym zezwolenie".
Za powyższym stanowiskiem przemawia fakt, iż już po złożeniu wniosku o udzielenie koncesji organ rozpatrując go w trybie art. 64§2 Kpa zażądał jego uzupełnienia poprzez nadesłanie informacji "o spełnieniu wymagań" dla ubiegających się o zezwolenie na świadczenie usług związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Przy czym żądając uzupełnienia organ wskazał wymogi przewidziane w zarządzeniu dla przedsiębiorców posiadających zezwolenie, a nie ubiegających się o nie.
Na marginesie dodać należy, iż zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego(wyrok NSA z 29 grudnia 2005 roku, sygn.akt OSK 394/05.publik Wspólnota nr17.763).Organy mogłyby więc powoływać się na warunki zawarte w zarządzeniu, gdyby był on aktem prawidłowo uchwalonym i opublikowanym – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wypada przy tym zauważyć,że ustawa z 13 września 1996 roku "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" nie pozostawia wątpliwości,że nie jest to decyzja uznaniowa. Oznacza to,że jeżeli podmiot spełnia wymagania, a konkretnie dysponuje odpowiednimi środkami do wykonania takich usług-to organ gminy musi wydać mu stosowne zezwolenie. W niniejszej sprawie organ niezasadnie oczekiwał spełnienia dodatkowych przesłanek dla ubiegających się o zezwolenie w oparciu wadliwy akt prawny i jednocześnie sprzecznie z normą art.7 ustawy " o utrzymaniu porządku i czystości w gminach."
Z tych względów należało uznać,że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z obrazą prawa materialnego, mającą wpływ na wynik sprawy. Bowiem odmienna ocena merytoryczna wydanego na podstawie delegacji ustawowej zarządzenia musiałaby ograniczać się do stwierdzenia,że w istocie podmiot spełniał wymogi określone przepisami prawa dla ubiegających się zezwolenie.
Jednocześnie dokonując naruszenia przepisów prawa materialnego organ naruszył przepisy procedury. Mianowicie wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu I instancji podstawę prawną z art. 9 ust 1 lit cytowanej Ustawy – nie uzasadniając w żaden sposób tej podstawy prawnej, a uzasadniając zastosowanie innego przepisu.Skoro rozstrzygnięcie decyzji stanowi konkretyzację normy a uzasadnienie jest wytłumaczeniem tej konkretyzacji - to tym samym merytoryczną argumentację innego przepisu niż stanowiący podstawę rozstrzygnięcia uznać należy za naruszenie przepisów postępowania tj, treści art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Sąd ma obowiązek z uwagi na regulację zawartą a art.145 par.1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"(Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami) dokonać oceny prawidłowości i wykładni zastosowanego prawa materialnego, w szczególności tych przepisów,które stanowiły podstawę zaskarżonej decyzji i były przedmiotem sporu pomiędzy stroną a organem administracji.
W ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględniać przede wszystkim materię ustawową regulującą zagadnienia będące przedmiotem niniejszego postępowania i na jej podstawie określić oraz podać do publicznej wiadomości szczegółowe wymagania, jakie powinien spełniać ubiegający się o zezwolenie; w przypadku wydania decyzji na mocy szczegółowego zarządzenia Burmistrza opierać się ona winna tylko na tych przepisach prawa miejscowego,które znajdują umocowanie w obowiązujących przepisach.
Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego - stwierdzić należy, iż w niniejszym postępowaniu brak było podstaw w oparciu o treść skargi dla uznania stronniczości członka kolegium. Wobec braku jednoznacznego ustalenia więzów prawnych pomiędzy stroną a członkiem Kolegium- nie sposób ocenić oddziaływania prowadzonej sprawy na jego prawa i obowiązki.Tylko bowiem stwierdzenie obu tych przesłanek łącznie przesądza o zaistnieniu przyczyn z art. 24 par 1 pkt 1 ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, iż dla zastosowania treści tegoż przepisu wymaganym jest wykazanie nie jakiejkolwiek relacji ze stroną postępowania, ale o taki stosunek prawny,że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki członka kolegium. Samo istnienie stosunku prawnego pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta K. a członkiem kolegium nie jest wystarczającym powodem wyłączenia.
Sąd nie podzielił także stanowiska strony zawartego w treści protokołu rozprawy, a dotyczącego kwestii sporządzenia protokołu oględzin w dniu 4 sierpnia 2005 roku. Oględziny bowiem w rozumieniu art.85 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stanowią spostrzeżenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy i w istocie spełniają rolę poznawczą, a nie kontrolną.Natomiast z treści przedmiotowego protokołu wynika, iż sporządzony on został w oparciu o przepis art. 8 a pkt 1 pdpkt.2 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku-"o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"- dla kontroli danych podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia na świadczenie usług. Treść protokołu wskazuje, iż stronie umożliwiono uczestnictwo w czynności oraz wypowiedzenie się co do ich przebiegu.Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż naruszono prawa strony w rozumieniu art. 79§1 ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.145 §1pkt 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) –Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji.
O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej Ustawy.
/-/ M. Ławniczak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Lorych-Olszanowska
D.W.d