Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. na podstawie art. 115a ust. l w związku z art. 378 ust. l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 z 2001 roku poz. 627 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz.1841 z 2004r.) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku-Kodeks postępowania administracyjnego - (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Starosta określił dla firmy "A" R. G. dopuszczalny poziom emisji hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu, w odniesieniu do działki nr [...] (posesja nr [...]) wykorzystywanej na cele mieszkaniowe, na 50 dB w porze dziennej (od 6:00 do 22:00) i 40 dB w porze nocnej (od 22:00 do 6:00). W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż postępowanie w powyższej sprawie wszczęto z urzędu dnia [...] października 2005 r., w związku z wystąpieniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. nr [...] z dnia [...].10.2005 r. informującym o tym, iż działalność prowadzona na posesji nr [...] powoduje występowanie w środowisku w porze nocnej ponadnormatywnych poziomów hałasu.
Na podstawie pomiarów kontrolnych stwierdzono, iż równoważny poziom emisji hałasu do środowiska wynosi w nocy na terenach z zabudową mieszkalną podlegających ochronie akustycznej 47.8 dB. Oznacza to zdaniem organu I – szej instancji, iż hałas emitowany do środowiska z terenu zakładu przekracza o 7,8 dB poziomy dopuszczalne określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Jak ustalono, źródłem hałasu o wysokim poziomie dźwięku są maszyny do obróbki płyt drewnopochodnych oraz instalacja odwiórowania, a przede wszystkim zbiornik odpadów i wentylator usytuowane na zewnątrz hali produkcyjnej użytkowanych przez firmę "A" R. G. zlokalizowanej na terenie posesji nr [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji R. G. zarzucił, iż podstawą decyzji była błędna kwalifikacja akustyczna terenu, na którym znajduje się zakład. Powołując się na art. 113 ust. 2 pkt 1 Ustawy Prawo ochrony środowiska wyraził pogląd, iż dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu i w przedmiotowej sprawie winny być zatem ustalone na poziomie właściwym dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami i zabudowy zagrodowej tj na poziomie odpowiednio 55 i 45 dB. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r o numerze [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego działając na podstawie art. l, 17 ust. l i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. nr 79 poz. 856 z 2001r.) oraz art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzje Starosty. W uzasadnieniu podało, iż posesja [...] w T. (działka nr [...]) zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i wykorzystywana jest wyłącznie w celach mieszkalnych, co świadczy o właściwym zakwalifikowaniu akustycznym terenu.
Od decyzji tej skargę złożył R. G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu właściwą klasyfikację badanego terenu do jednego z rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz w § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 178, poz. 1841), a także art. 107 §§ 1 i 3 kpa poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji bez wskazania dowodów, które legły u podstaw ustaleń dokonanych przez organ wydający decyzję, co zdaniem skarżącego uniemożliwiało merytoryczną ocenę prawidłowości dokonanego rozstrzygnięcia.
W konsekwencji stanowiło to naruszenie prawa materialnego - § 5 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska, poprzez określenie dla terenu zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz zabudowy zagrodowej dopuszczalnego poziomu hałasu jak dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.
W uzasadnieniu argumentował, iż zarówno jednak decyzja organu I jak i II instancji wydane zostały po przeprowadzeniu postępowań, które nie wyjaśniły właściwej kwalifikacji akustycznej terenu, którego ustalenia decyzji dotyczą.
Stosownie bowiem do postanowień art. 113 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie poziomu hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 178, poz. 1841), dopuszczalny poziom hałasu w środowisku uzależniony jest od źródła hałasu oraz kwalifikacji akustycznej terenu ze względu na jego przeznaczenie.
Dla niewielkiego zakładu produkcyjnego (a tak jest w przypadku skarżącego) dopuszczalny poziom hałasu wynosi w porze dziennej i nocnej odpowiednio:
- - 50 i 40 dB dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i
- - 55 i 45 dB dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi, a także dla terenu zabudowy zagrodowej.
W tym stanie rzeczy zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie było określenie przynależności terenu do pierwszej czy też drugiej z tych kategorii, tymczasem organy wydające decyzje w niniejszej sprawie nie poczyniły prawidłowych ustaleń. Nadto organy orzekające w niniejszej sprawie nie wskazały na jakiej podstawie dokonały kwalifikacji terenu do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także nie przeprowadziły w tym celu właściwego postępowania.
Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący podniósł, iż stosownie do postanowień art. 107 § 1 kpa, decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, tymczasem uzasadnienie organów administracyjnych nie odpowiadają tym wymogom, w szczególności zaś w zakresie wskazania dowodów, na których organ poczynił swoje ustalenia w zakresie kwalifikacji terenu.
W konsekwencji R. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2006r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie spór sprowadza się do ustalenia obowiązujących norm poziomu emisji hałasu przenikającego z terenu posesji wykorzystywanej przez firmę "A".
Zgodnie z art. 113 Ustawy Prawo ochrony środowiska dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku są zróżnicowane i uzależnione od przeznaczenia danego terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku natomiast braku takiego planu, oceny jakiego rodzaju jest teren, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów (art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska). Natomiast jeśli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów – uznaje się że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (art. 114 ust 2 w zw. z art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska). Wynika z tego, że powinnością organu jest dokładne ustalenie powyższych okoliczności jak też ich ocena wyrażona w decyzji ustalającej normy hałasu. Obowiązek ten wypływa także z treści art. 107 §3 KPA.
Zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z treści art. 7 kpa organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego. W toku postępowania organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
W myśl art. 80 kpa organ winien dokonać oceny czy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione. Jedną z zasad postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest jednak oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (patrz wyrok NSA, z dnia 13 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2160/98, LEX nr 43969).
Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (patrz wyrok NSA, z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171).
Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji oceny dowodów i okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji oparł się przy wydawaniu decyzji na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. przyjętym Uchwałą Rady Gminy P. z dnia 19.05.2000r. W decyzji wskazano, iż zgodnie z tym Studium przedmiotowa działka znajduje się na terenie określonym jako zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, w tym usługi wbudowane. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. "W sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku" (Dz.U. nr 178 poz. 1841) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 Ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje inne normy dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, inne natomiast dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej. Przy tym z załączonej do akt mapy ewidencyjnej stanowiącej między innymi podstawę orzekania przez organ wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie, na którym znajdują się działki o różnym przeznaczeniu.
Powinnością organów było zatem szczegółowe ustalenie sposobu zagospodarowania nie tylko działki nr [...] ale też okolicznych działek i dopiero wówczas - po uwzględnieniu także przepisów miejscowych planów zagospodarowania określających sposób zagospodarowania części z działek - dokonanie oceny zgodnie z art. 114 ust. 2 Ustawy Prawo ochrony środowiska i określenie obowiązującego poziomu hałasu. Celowi temu służyć zapewne miały oględziny działki nr [...] położonej w T. dokonane w dniu [...] grudnia 2005r., z której sporządzono notatkę służbową. Faktycznie jednak z uwagi na swą lakoniczność pozwala ona jedynie na ustalenie rzeczywistego sposobu wykorzystania działki numer [...], natomiast nie może stanowić podstawy do określenia sposobu użytkowania działek sąsiednich. Wnioskowanie organów, co do pozostałych działek na podstawie tego dowodu należy uznać za dokonane z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów i przedwczesne.
Niezależnie od tego niewątpliwie ponownie wydawana w tej sprawie decyzja w sposób wyczerpujący i przejrzysty musi określać i wyjaśniać zasady, którymi kierowano się przy definiowaniu w niniejszej sprawie pojęcia "przeważającego rodzaju terenu", o którym mowa w ustawie.
Pomimo podniesionych przez R. G. w odwołaniu zarzutów dotyczących wątpliwości co do tego, na jakim z punktu widzenia ustawy terenie w rzeczywistości leży przedmiotowa działka, organ II – ej instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a uzasadnienie decyzji należy uznać za lakoniczne i nie poddające się kontroli sądowej.
Ze względu na te okoliczności, Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Dodatkowo niewątpliwie słuszny jest zarzut naruszenia przez organ II – ej instancji art. 107 §1 i 3 KPA poprzez uzasadnienie decyzji w sposób oderwany od zarzutów odwołania i uniemożliwiający merytoryczną jej ocenę.
Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty jako nie odpowiadające prawu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono z mocy art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/ Sz. Widłak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Kosewska
D.W.d