Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 4/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. z 16 lipca 2021 r. o nałożeniu na [...] sp. z o. o. w P. kary pieniężnej w wysokości 21 319,20 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w P. przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi od 13 stycznia 2020 r. do 15 stycznia 2020 r. i od 3 lutego 2020 r. do 26 lutego 2020 r.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "K.p.a.".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje.

W dniach 13 stycznia 2020 r., 14 stycznia 2020 r., 15 stycznia 2020 r., 3 lutego 2020 r., 5 lutego 2020 r., 6 lutego 2020 r., 12 lutego 2020 r., 13 lutego 2020 r., 14 lutego 2020 r., 17 lutego 2020 r., 18 lutego 2020 r., 19 lutego 2020 r., 20 lutego 2020 r., 21 lutego 2020 r., 24 lutego 2020 r., 25 lutego 2020 r. i 26 lutego 2020 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego pasa drogowego ul. [...] w P. przez umieszczenie na samochodzie i dołączonej do niego przyczepie reklamy o powierzchni 39,48 m˛ bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Umieszczenia reklamy w pasie drogowym ul. [...] w P. wynika również z załączonej do akt sprawy mapy (podkładu geodezyjnego).

Właścicielem samochodu i dołączonej do niego przyczepy jest [...] sp. z o. o. w P.. Widniejący w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców właściciel samochodu Z. G. i właściciel przyczepy M. K. oświadczyli, że sprzedali je i nie są one ich własnością. Nowi właściciele pojazdów nie dokonali ich przerejestrowania. Reklamy na obu pojazdach dotyczyły [...] sp. z o. o. w P., która co prawda zakwestionowała umieszczenie przez nią reklamy w pasie drogowym, ale jednocześnie wskazała, w których dniach reklama nie znajdowała się w tym pasie.

Przy naliczaniu kary organ kierował się art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: "u.d.p."), na podstawie którego zarządca drogi za zajęcie pasa drogowego wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust.

6. Powołany art. 40 ust. 6 u.d.p. stanowi, że opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego.

W sprawie zastosowano stawkę wynikającą z § 4 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r. w wysokości 2 zł za 1 m˛/1 dzień.

W skardze strona zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1. 1. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. przez niewłaściwą i dowolną ocenę przez organ odwoławczy materiału dowodowego i błędne uznanie, że:
3. - podmiotem legitymowanym jest skarżąca, podczas gdy z materiału dowodowego nie sposób wywieść takiego wniosku, a powiązanie skarżącej (Prezes Zarządu A. G.) z firmą [...] jedynie według oświadczenia zbywcy pojazdu bez weryfikacji indywidualnej nazwy chociażby w ogólnie dostępnych, jawnych rejestrach, istotnie narusza przepisy postępowania;
4. - przedmiotowy samochód wraz z przyczepą znajdowały się w tym samym miejscu w pasie drogowym każdego dnia w okresie objętym zaskarżoną decyzją, podczas gdy okoliczność taka nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym, zwłaszcza od 6 lutego 2020 r. do 12 lutego 2020 r.;
5. - przez wszystkie dni wskazane w zaskarżonej decyzji samochód z przyczepą były zaparkowane w pasie drogowym i znajdowały się dokładnie w tym samym miejscu;
6. - powierzchnia zajęta przez pojazd z przyczepą i zakwalifikowana jako reklama wynosiła 39,48 m˛, podczas gdy powierzchnia w winna być ustalona w oparciu o rzut poziomy zajętego pasa drogowego, albowiem pojazd z przyczepą nie wyczerpywał przesłanek reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p.;
7. - art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, że skarżąca nie zajmowała pasa drogowego pozostawiając samochód służbowy, wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze gastronomicznym, również na dowóz i świadczenie usług cateringowych, jest reklamą w świetle przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p.;
8. b) art. 15 K.p.a. przez nierozstrzygnięcie ponownie merytorycznie sprawy, a jedynie odniesienie się do niektórych argumentów podniesionych w odwołaniu;
9. c) art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, a także przez tożsame traktowanie samochodu służbowego służącego wykonaniu działalności gospodarczej o charakterze gastronomicznej, w tym cateringowej, to jest innej niż działalność reklamowa i pojazdów służących wykonywaniu działalności gospodarczej o charakterze bezpośrednio reklamowym i czerpiącym z tego tytułu jedyne przychody, przez odmienne rozstrzyganie spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
10. c) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji,
11. d) art. 189f K.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, w następstwie czego nie doszło do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;
12. e) art. 84 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem biegłego z zakresu geodezji, który mógłby dokonać pomiaru powierzchni rzeczywiście zajętej przez samochód z przyczepą, ustalić przebieg granicy pasa drogowego i wskazać, jak względem granicy pasa drogowego usytuowany był pojazd z przyczepą;
13. 2. przepisów prawa materialnego:
14. a) art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sposób determinujący rozstrzygnięcie rozprawy, podczas gdy skarżąca nie była zobligowana do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, gdyż nie zajęła pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy;
15. b) art. 4 pkt 23 w zw. w art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 12 u.d.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że samochód z przyczepą służący prowadzeniu działalności gospodarczej pełni funkcję wyłącznie reklamową i w takim celu został umieszczony w pasie drogowym; organ pominął, że przyczepa jest również pojazdem, co wynika z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym stanowiącego, że przyczepa to pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem; zaparkowanie przyczepy powinno zatem zostać uznane za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 u.d.p.;
16. c) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 K.p.a. przez błędne obliczenie wysokości kary w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym obliczeniu powierzchni obiektu mającego stanowić reklamę, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie faktyczna powierzchnia rzekomej reklamy (indywidualnego oznaczenia konkretnego podmiotu).

Skarżąca wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji;
2. 2. zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca uiściła wpis od skargi w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Słuszne są ustalenia organów, że przedmiotowy samochód i przyczepa z reklamą zajęły pas drogowy bez zezwolenia i w związku z tym podmiotowi odpowiedzialnemu za to zajęcie należy wymierzyć, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. (art. 40 ust. 12 u.d.p.).

Umieszczenie bowiem w pasie drogowym reklamy wymaga zezwolenia (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p.).

Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098).

Urządzenie reklamowe to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa (art. 2 pkt 16 c wspomnianej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Niezależnie zatem od tego, czy samochód wraz z przyczepą, na których znajduje się reklama, zakwalifikować jako urządzenie reklamowe czy inny nośnik informacji wizualnej, przy obliczaniu powierzchni reklamy należy uwzględnić powierzchnię urządzenia czy nośnika, na której znajduje się informacja wizualna umieszczona w pasie drogowym w polu widzenia użytkowników drogi (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt III SA/Gd 906/20 - dostępny w CBOSA).

Jak wskazano wyżej, prawidłowe są ustalenia organów, że przedmiotowy samochód i przyczepa z reklamą zajmowały bez zezwolenia pas drogowy ul. [...] w P. we wskazanych w zaskarżonej decyzji dniach. Udokumentowano to wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczonym pasem drogowym i miejscem posadowienia nośnika reklamowego (uprawniony pracownik organu pierwszej instancji naniósł kolorem zielonym pas drogowy ul. [...] w P., a kolorem czerwonym - miejsce posadowienia reklamy). Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 84 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem biegłego z zakresu geodezji, który mógłby dokonać pomiaru powierzchni rzeczywiście zajętej przez samochód z przyczepą, ustalić przebieg granicy pasa drogowego i wskazać, jak względem granicy pasa drogowego usytuowany był pojazd z przyczepą.

W aktach sprawy znajduje się również dokumentacja zdjęciowa i na każdym zdjęciu samochód i przyczepa zawierające reklamę znajdują się w tym samym miejscu. Analiza dokumentacji fotograficznej z różnych dat nie pozostawia wątpliwości, że we wskazanym powyżej okresie samochód i przyczepa nie były przemieszczane. Zasadnie zatem przyjęto, że pas drogowy zajęto bez zezwolenia nie tylko w dni, podczas których dokonywano zdjęć, ale w całym okresie przyjętym przez organ (od 13 stycznia 2020 r. do 15 stycznia 2020 r. i od 3 lutego 2020 r. do 26 lutego 2020 r.).

Kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ nie podważa argumentacja skargi odwołująca się do konstrukcji przyczepy oraz przeznaczenia samochodu i przyczepy jako środków transportu w prowadzonej działalności gospodarczej. Z powołanej powyżej definicji urządzenia reklamowego wynika, że jest nim przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy. Przyjąć zatem należy, że przedmiot przeznaczony zasadniczo do innych celów niż ekspozycja reklamy (środek transportu) należy traktować jak urządzenie reklamowe, gdy jest wykorzystywany jako urządzenie do ekspozycji reklamy. W toku postępowania administracyjnego nie zostały przedstawione żadne dowody wskazujące na to, że pozostawienie spornego samochodu z przyczepą w pasie drogowym ul. [...] w P. przez ponad trzy tygodnie było przejawem wykorzystywania środków transportu w prowadzonej działalności gospodarczej czy też zwyczajowego parkowania "pod domem" samochodów użytkowanych przez spółkę.

Niemniej jednak zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), że organy nie wykazały, że to skarżąca zajęła pas drogowy ul. [...] w P. bez zezwolenia zarządcy drogi. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnego dowodu wskazującego na jakikolwiek formalny związek skarżącej [...] sp. z o. o. w P. z przedmiotowym samochodem i dołączoną do niego przyczepą. Organy wadliwie przyjęły, że o związku tym przesądza samo oświadczenie widniejących w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców właścicieli samochodu Z. G. i właściciela przyczepy M. K., że sprzedali je i nie są one ich własnością, a nowi właściciele pojazdów nie dokonali ich przerejestrowania.

Wadliwość tego przyjęcia polega, po pierwsze, na tym, że w aktach sprawy nie ma wspomnianych wyżej oświadczeń ani informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, a po drugie - nawet gdyby oświadczenia i informacje te znajdowały się w aktach sprawy, to same w sobie nie dowodzą o jakimkolwiek formalnym związku przedmiotowych pojazdów ze skarżącą, a tym bardziej że jest ona aktualnym ich właścicielem.

Ponadto organy nie uzasadniły dlaczego przyjęły powierzchnię reklamy jako 39,48 m˛. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, czyli m. in. na reklamę, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Powierzchnia zajętego pasa drogowego, jako składnika opłaty, określana jest zatem według dwóch parametrów: zajęcia przez powierzchnię rzutu poziomego obiektu budowlanego albo zajęcia przez powierzchnię w odniesieniu do reklamy. Stosując w art. 40 ust. 6 u.d.p. spójnik albo (alternatywa rozłączna) ustawodawca określił, że w odniesieniu do reklam zajmowana przez nie powierzchnia pasa drogowego nie może być określana za pomocą powierzchni ich rzutu poziomego, a jedynie przez powierzchnię reklamy (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt III SA/Łd 26/21 - dostępny w CBOSA). Niemniej jednak, jak już wyżej wskazano, organy nie uzasadniły dlaczego przyjęły powierzchnię reklamy jako 39,48 m˛.

Organy miały też obowiązek zajęcia stanowiska w związku z unormowaniami przepisów działu IVa K.p.a., w szczególności na tle unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, czego wadliwie nie uczyniły.

Naruszenie powyższych przepisów postępowania związanych z nieustaleniem związku skarżącej z umieszczeniem reklamy, brakiem wyjaśnienia przyjęcia powierzchni reklamy jako 39,48 m˛ i nieodniesieniu się do przepisów działu IVa K.p.a. przesądziło o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I. sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji:

1. 1. ustali i uzasadni, czy istnieje jakikolwiek formalny związek skarżącej z przedmiotowym samochodem i przyczepą oraz wyda stosowne orzeczenie; w tym celu organ może pozyskać informację o danych zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców; informacja o właścicielu pojazdu znajduje się w tej ewidencji (art. 80 ust. 1 pkt 2 u.d.p.); organ może także podjąć inne czynności dowodowe, które uzna za stosowne; jednocześnie weźmie pod uwagę, że nie jest wykluczona sytuacja, w której samochód lub przyczepa z reklamą zajmująca pas drogowy pozostaje we władaniu innej osoby niż jej właściciel, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej); nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca pojazdem, a nie jej właściciel;
2. 2. ustali i uzasadni powierzchnię reklamy według wyżej wskazanych zasad;
3. 3. zajmie stanowisko w związku z unormowaniami przepisów działu IVa K.p.a., w szczególności na tle unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.