Uzasadnienie
W dniu [...] roku Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta L. poinformował Z. N. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L., oznaczonej ewidencyjnie działką nr [...], o powierzchni [...] m 2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] - w związku z budową ulicy S. w L..
Po przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] roku o Nr [...] Prezydent Miasta L. ustalił opłatę adiacencką dla w/w nieruchomości zobowiązując współwłaścicieli – Z. i K. małżeństwo N. do zapłaty kwoty [...] złotych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w roku [...] zostały wykonane roboty związane z budową ulicy S., a protokołem z dnia [...] roku o Nr [...] dokonano odbioru końcowego robót wykonanych zgodnie z kontraktem na budowę ulicy S. w L. na odcinku od ulicy S. do ulicy L.. Dodatkowo organ wskazał powołując się na treść art.145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku-o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r, Nr 261 poz 2603), iż opłatę adiacencką ustala się po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, natomiast wartość nieruchomości przed wybudowaniem ulicy i po wybudowaniu została określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego.
W dniu [...] roku pełnomocnik Z. N.- K. N. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta. K. N. w uzasadnieniu podniósł, iż decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a mianowicie aktu wykonawczego do art. l48 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami jakim jest Rozporządzenie Rady Ministrów. Wnioskodawca uznał, iż skoro taki akt pomimo delegacji ustawowej nie został wydany - to brak jest podstaw do ustalania opłaty adiacenckiej. We wniosku podniesiono także argument, iż treść art. 145 cytowanej ustawy wyraźnie wskazuje, że ustalenie opłaty adiacenckiej w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Tym samym-jak podkreślił wnioskodawca - kryteria takie określać miało rozporządzenie Rady Ministrów, którego nie wydano, pomimo istnienia delegacji ustawowej.
Decyzją z dnia [...] roku, o Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wszczęciu na żądanie pełnomocnika strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta postanowiło odmówić stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawca dokonał błędnej wykładni pojęcia zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku-_Kodeks postępowania administracyjnego "bez podstawy prawnej" poprzez uznanie, iż brak jest przepisu prawnego umocowującego w tym konkretnym przypadku organ do działania.
Dalej podkreślono, iż fakt nie skorzystania przez Radę Ministrów z upoważnienia zawartego w art. 148a ustawy - o gospodarce nieruchomościami nie wyklucza stosowania przepisów o opłacie adiacenckiej, skoro przepisy tejże ustawy szczegółowo normują materię jej ustalania. Organ dodatkowo podkreślił, iż bezspornym jest w sprawie, iż wykonano roboty związane z budową ulicy S. oraz dokonano protokołu odbioru końcowego obiektu -co stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia przez gminę opłaty adiacenckiej.
W dniu [...] roku K. N. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Także w tym środku wskazał, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności polegającą na braku podstawy prawnej tj. przepisów wykonawczych do art. 148 a ustawy - o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik strony wskazał, iż skoro ustawodawca wprowadził taki przepis -to uznał, że z prawnego punktu widzenia zabieg taki jest konieczny.
Decyzją z dnia [...] roku, o Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] roku o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium uznało, iż z normy prawnej zawartej w przepisie art.144 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami wynika wprost obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wyrażający się w obowiązku uiszczania opłaty adiacenckiej. Tym samym - do momentu ewentualnego wypełnienia przez Radę Ministrów upoważnienia wynikającego z art.148 a cytowanej ustawy ocena, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, winna odbywać się jak dotychczas w oparciu o obowiązujące przepisy ustawowe oraz rozporządzenia branżowe.
W dniu [...] roku skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w imieniu Z. N. złożył K. N.. Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego naruszenie przepisów procedury nastąpiło poprzez fakt, iż przy rozpoznaniu przez SKO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uczestniczyło dwóch tych samych członków Kolegium, którzy brali także udział w wydaniu decyzji z dnia [...] roku tj decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Podobnie jak i w dotychczasowych środkach zaskarżenia K. N. podniósł kwestię naruszenia przepisów postępowania tj. art.l56§ 1 pkt 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzi wskazana w tym przepisie podstawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta nie było możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem nie obowiązywał stosowny akt podstawowy, jakim winno być rozporządzenie Rady Ministrów, w którym to rozporządzeniu ustawodawca nakazał określić kryteria uznawania,że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej za środki gminne drogi.
Zdaniem skarżącego - nie wystarczy i jest sprzeczne z treścią art. 148 a ustawy o gospodarce nieruchomościami - powoływanie się w zaskarżonej decyzji na pozostałe postanowienia cytowanej ustawy. W skardze sformułowano twierdzenie, iż art. 148 a jest bezpośrednią konsekwencją art. 145 w/w uregulowania, który to artykuł określa tryb ustalania opłaty adiacenckiej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało stanowisko dotyczące kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, natomiast w odniesieniu do zarzutu nie zachowania obiektywizmu przy rozstrzyganiu sprawy - wskazano, iż w związku z liczbą rozpatrywanych spraw umknęło uwadze Kolegium, iż skład rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był częściowo tożsamy ze składem orzekającym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślono jednocześnie, iż niezależnie od powyższej okoliczności bezstronność i obiektywizm w orzekaniu zostały zachowane- z uwagi na zmianę osoby sprawozdawcy w obu postępowaniach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skargę należało oddalić.
W pierwszej kolejności Sąd rozważy kwestię zarzutu natury formalnej, dotyczącego wystąpienia dwóch tych samych członków składu Kolegium w decyzjach z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku i w konsekwencji zarzutu stronniczości i braku obiektywizmu w postępowaniu przed kolegium.
Zgodnie z treścią art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego - "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie. Jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Postępowanie w trybie art. 127 §3 Kpa nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji, a takiego właśnie postępowania, dwuinstancyjnego dotyczy treść wskazanego przez skarżącego art. 24 § 1 pkt 5. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznaje ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a nie organ wyższej instancji. Istotną cechą tegoż wniosku jest jego niedewolutywność. Wniesienie go nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do jego rozpoznania lub rozstrzygnięcia na organ wyższego stopnia. A więc -sprawę powierza się ponownie temu samemu organowi.
Pomimo, iż charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostaje sporny w piśmiennictwie i judykaturze-to jednoznacznie stwierdzić należy, iż uwagi na specyfikę tego środka- w postępowaniu toczącym się w trybie art.127 § 3 Kpa nie ma zastosowania art. 24 §1 pkt 5 Kpa.(takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny miedzy innymi w wyroku z dnia 22 listopada 1999 roku, sygn. akt II SA 699/99,Lex nr 46260).
Skoro przepis artykułu 27 Kpa mówiący o wyłączeniu członka organu kolegialnego odnosi się wprost do art. 24 § 1, w tym także punktu 5 - to znaczy okoliczność,że decyzje SKO podpisane zostały w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez dwie te same osoby, które podpisały ją także w pierwszej instancji nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Na marginesie dodać należy, iż z uwagi na zmianę osoby sprawozdawcy w decyzjach kolegium z dnia [...] roku i z dnia [...] roku nie sposób mówić, iż decyzje te wydane zostały w tych samych składach.
Odnośnie kolejnego, podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa procesowego tj art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta - Sąd popiera stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną. Otóż wydana ona została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa tj, art. 145,146, 147,148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku- o gospodarce nieruchomościami i te właśnie przepisy wskazują na obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wyrażający się w obowiązku uiszczania opłaty adiacenckiej. Sam skarżący nie kwestionował faktu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ani nie kwestionował faktu odbioru końcowego robót wykonanych zgodnie z kontraktem. W przypadku, gdy urządzenie infrastruktury zostało zrealizowane, a właściciele nieruchomości położonych przy drodze maja możliwość korzystania z wybudowanej drogi, co wynika z protokołu odbioru końcowego obiektu, stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia przez gminę opłaty adiacenckiej, nawet w sytuacji gdy nie wydano rozporządzenia dot. określenia kryteriów uznania,że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi.
Za powyższą tezą przemawia także analiza poszczególnych przepisów Rozdziału 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami. Otóż treść art. 143 §2 stanowi, iż " przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Zawarte w tym artykule wyliczenie rodzajów urządzeń infrastruktury technicznej musi być uznane za wyliczenie enumeratywne i stanowi zamknięty katalog tych urządzeń. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał i nie posłużył się wyrażenie " w szczególności " - co pozwala wprost odnosić się do uregulowań tejże ustawy.
Wbrew twierdzeniom skarżącego wejście w życie z dniem 22 września 2004 roku artykułu 148a nie jest bezpośrednią konsekwencją uregulowania zawartego w art. 145 cytowanej ustawy. Bowiem art. 145 należy odczytywać zawsze łącznie z przepisem art.144 ust.1 i art. 146 ust.1 i 2. Zestawienie tych przepisów prowadzi konkluzji,że o tym, czy dojdzie do ustalenia opłaty adiacenckiej, decyduje organ, jeżeli spełnią się przesłanki wymienione w powołanych przepisach, czego akurat strona nie kwestionowała. Fakt,że Rada Ministrów nie skorzystała z upoważnienia zawartego w treści art. 148 a ustawy - o gospodarce nieruchomościami nie jest kwestionowany,niemniej istniejące przepisy szczegółowo normują kryteria dla uznania,że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi i stanowią wystarczającą podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej.
Już na marginesie Sąd pragnie zauważyć, iż system prawny zawiera wiele upoważnień ustawowych do wydania aktów wykonawczych, które są zbędne, albo których nie można wykonać z różnych powodów. Proponowane w przedmiotowym rozporządzeniu Rady Ministrów kryteria uznawania,że zostały stworzone warunki do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej, albo że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi wynikają z odrębnych ustaw oraz z ustawy z dnia21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego, nie sposób uznać, aby intencją ustawodawcy było powtarzanie przepisów zamieszczonych w innych ustawach, ani też wykonanie tego upoważnienia bez ingerencji w inne regulacje ustawowe.
Ze względu na powyższe okoliczności Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi K. N., wobec czego należało orzec - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U.Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) - o jej oddaleniu.
/-/ Sz. Widłak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Ławniczak