Uzasadnienie
Starosta postanowieniem z dnia (...) na podstawie art. 65 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiadomił J.M., że jego wniosek przedłożony w Starostwie Powiatowym w dniu (...) został przesłany według właściwości do Urzędu Miasta. W uzasadnieniu wskazał, że prowadzenie ewidencji działalności gospodarczej, a także wydawanie zaświadczeń w tym zakresie, należy do zakresu działania Urzędu Miasta.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia J.M., postanowieniem z dnia (...) na podstawie art. 144 kpa w związku z art. 138 §2 kpa i art. 65 kpa uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalne było dokonanie podziału żądań objętych podaniem J.M., czyli przekazanie Kierownikowi Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa żądania wydania zaświadczenia o likwidacji gospodarstwa rolnego przed (...) oraz skierowanie sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej do Burmistrza Miasta. W sprawie znajdował bowiem zastosowanie tryb postępowania z art. 66 kpa, a Starosta bezpodstawnie zachował się w sposób określony w dyspozycji art. 65 kpa.
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednakże w jej treści nie zawarł żadnych zarzutów dotyczących legalności zaskarżonego orzeczenia. Natomiast do protokołu rozprawy oświadczył, że żąda wydania zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie w zakładzie betoniarskim; domaga się urzędowego potwierdzenia, iż prowadził działalność gospodarczą i był samozatrudniony. Wyjaśnił, iż dotychczas otrzymał jedynie, niewystarczający dla ZUS-u, dokument zezwalający na podjęcie działalności gospodarczej. Jego zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno nie tylko uchylić postanowienie organu I instancji, lecz również doprowadzić do wydania stosowanego zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Organy obu instancji, Starosta oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, błędnie przyjęły, że w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy art. 65 oraz art. 66 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Procedura wydawania zaświadczeń dotyczy szczególnej formy działalności administracji publicznej, czynności materialno-technicznej obejmującej urzędowe potwierdzanie określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie nie tworzy, tak jak decyzja administracyjna, nowej sytuacji prawnej podmiotu zainteresowanego jego uzyskaniem. W konsekwencji załatwienie sprawy obejmującej żądanie wydania zaświadczenia sprowadza się do: wystawienia zaświadczenia potwierdzającego fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 kpa) albo wydania postanowienia o odmowie sporządzenia zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści (art. 219 kpa).
Tak wyznaczony sposób załatwienia sprawy nie pozostawia przestrzeni dla oceny kwestii właściwości organu. W tym przypadku brak właściwości organu jest równoważny z brakiem danych na podstawie, których można potwierdzić fakt lub stan prawny. Orzecznictwo sądowe wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 kpa (wyrok NSA z dnia 21.10.1983r., ONSA 1983, Nr 2 poz. 92). Zatem w sytuacji niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia, należy odmówić jego wystawienia (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz. Warszawa 2006, str. 821. Ponadto M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz. Zakamycze 2005. str. 1066). Niemniej odmawiając wydania zaświadczenia organ, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy i realizując obowiązek określony w art. 9 kpa, powinien udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych informacji.
W konsekwencji zakres zastosowania art. 65 kpa oraz art. 66 kpa obejmuje tylko te postępowania, w których załatwienie sprawy następuje w formie decyzji (A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz. Zakamycze 2005. Lex - komentarz: art. 65 kpa, teza 1 oraz art. 66 kpa, teza 3).
Sąd uchyla postanowienie organu administracji publicznej, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego usunęło z obrotu prawnego nieprawidłowe postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem przywrócony został stan zgodny z prawem, a nadto otwarta została możliwość załatwienia sprawy na nowo. Z tych względów nieuzasadnione jest usuwanie z obrotu prawnego kasacyjnego orzeczenia organu drugiej instancji.
Jednocześnie wyjaśnić należy, iż rozpoznanie żądania co do istoty sprawy, czyli w zakresie obejmującym wydanie zaświadczenia albo odmowę jego wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było niedopuszczalne. W sprawie nie ziściły się bowiem okoliczności pozwalające na ponowną merytoryczną ocenę podania, albowiem kompetencja organu odwoławczego w zakresie orzekania co do istoty sprawy uzależniona jest od istnienia merytorycznego rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego. Wydanie orzeczenia merytorycznego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sytuacji, gdy sprawa nie była przedmiotem rozpoznania co do istoty przez organ pierwszej instancji prowadziłoby do naruszenia co najmniej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa oraz art. 219 kpa).
Z kolei przepisy konstruujące tę zasadę mają charakter bezwzględnie wiążący i od rygorów w nich ustanowionych nie można odstąpić nawet za zgodą strony. Zatem, postępując w sposób nakazany prawem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło jedynie uchylić postanowienie Starosty i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania (art. 144 kpa w związku z art. 138 §2 kpa).
Zaskarżone postanowienie nie zakończyło postępowania w sprawie wydania żądanych zaświadczeń. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania umożliwia natomiast przeprowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa, które w niniejszej sprawie znajdowały zastosowanie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, czyli w niniejszej sprawie, mając na uwadze zakres jej rozpoznania, zarówno Starostę jak i organ odwoławczy - art. 153 w związku z art. 134 §1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.
/-/M. Ławniczak /-/M. Kwiecińska /-/B. Koś
KS d