Uzasadnienie
Instytucja Zarządzająca WRPO na lata 2007 – 2013 ogłosiła konkurs nr 03/VI/2009 dla Działania 6.1 "Turystyka" Schemat I "Infrastruktura turystyczna". J. prowadząca działalność gospodarczą złożyła dokumentację aplikacyjną projektu.
Po przeprowadzeniu weryfikacji merytorycznej dokumentacji konkursowej wnioskodawca został poinformowany pismem Zastępcy Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 17 marca 2010 r. o negatywnej ocenie merytorycznej przedmiotowego wniosku.
W ocenie organu projekt dostał relatywnie niską liczbę punktów przyznawanych za poszczególne kryteria. Jego zdaniem osiągnięcie wartości wskaźników określonych we wniosku wpłynie na osiągnięcie docelowych wartości wskaźników działania w stopniu umiarkowanym. We wniosku nadto nie wykazano komplementarności z innymi inwestycjami, zaś zaproponowane rozwiązania dotyczą obsługi imprez okolicznościowych (z niską liczbą miejsc noclegowych – 25 i miejsc na sali konferencyjnej – 49 w porównaniu do gastronomii – 70 osób na sali restauracyjnej i 140 miejsc na sali bankietowej), nie ma natomiast możliwości organizowania kongresów, od 400 uczestników wzwyż. Zdaniem organu obiekt będzie miał znaczenie jedynie lokalne, a zaproponowane wskaźniki wykorzystania miejsc noclegowych są nierealne do osiągnięcia.
W ocenie organu projekt wpłynie w umiarkowany sposób na zwiększenie atrakcyjności turystycznej regionu konińskiego i w znikomy sposób na jego atrakcyjność inwestycyjną. Projekt nie dotyczy adaptacji na cele turystyczne obiektów historycznych i zabytkowych. Nadto w projekcie nie mają brać udziału partnerzy.
Ostatecznie za wszystkie 14 kryteriów projekt uzyskał łącznie 46,5 punktów (50,54 % maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania). Ponieważ projekt uzyskał poniżej 60 % punktów podlegał odrzuceniu.
W proteście od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie wnioskująca zakwestionowała liczbę punktów przyznanych w określonych kryteriach oceny projektu, wnosząc o ich odpowiednie zwiększenie.
Odnośnie kryterium nr 5 wskazano, że wybudowanie nowego obiektu i stworzenie 20 nowych miejsc pracy wpłynie w pełnym stopniu na osiągnięcie docelowych wartości wskaźników działania. W ramach oceny kryterium nr 6 wnioskodawca wskazał, iż sporny projekt będzie komplementarny z projektami realizowanymi przez Urząd Gminy. W zakresie kryterium nr 7 podniesiono natomiast, iż projekt będzie odpowiadał na potrzeby dotyczące niewystarczającej bazy noclegowej, konieczności obsługi wzrastającego ruchu komunikacyjnego oraz promocji potencjału przyrodniczego i kulturowego subregionu. Strona podniosła również w ramach kryterium nr 8, iż w sposób wyczerpujący uzasadniono ekonomicznie sporny projekt. Odnośnie kryterium nr 9 wskazano, że projekt nie ma znaczenia tylko regionalnego, lecz również wpływa na region koniński i całego województwa wielkopolskiego. Wpłynie również wydatnie na zwiększenie atrakcyjności turystycznej i inwestycyjnej regionu (kryterium nr 10).
Będzie miał ponadto duże znaczenie kulturowe poprzez udział w promowaniu wszystkich aspektów kulturalnych regionu (nr 11). W wyniku jego realizacji nastąpi też wydatne podniesienie standardu obiektów i usług turystycznych (nr 14). Projekt został też uznany za kompleksowy (nr 15) – polegający na realizacji 5 głównych działań tworzących spójny projekt inwestycyjny. Ma on też dotyczyć rozwoju markowego produktu turystycznego wymienionego w strategii Rozwoju Turystyki Województwa (nr 16) – ze względu na położenie w obrębie Nadwarciańskiego Szlaku Rowerowego i niedaleko sanktuarium w S. Projekt jest też zlokalizowany w pobliżu szlaków turystycznych – Szlaku Bursztynowego, Szlaku Romańskiego i Szlaku Piastów (nr 18). Podniesiono ponadto zarzut o istnieniu ogólnodostępnej infrastruktury turystycznej (nr 19).
Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO orzeczeniem z dnia 31 maja 2010 r. oddaliła powyższy protest w całości.
W uzasadnieniu organ podniósł, iż ocena poszczególnych zakwestionowanych kryteriów została dokonana w prawidłowy sposób, przy zachowaniu zasad obiektywizmu i rzetelności.
W skardze na powyższe orzeczenie J. wniosła o uchylenie orzeczenia z powodu naruszenia prawa (w tym przepisów postępowania), niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego (sprzecznej m. in. z wiedzą dotyczącą przebiegu tras turystycznych w powiecie konińskim), nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącej oraz nieuwzględnienia jej słusznego interesu.
W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty podniesione w proteście i dotyczące błędów organu popełnionych przy dokonywaniu oceny poszczególnych zakwestionowanych kryteriów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 1 tej ustawy – obowiązującym od dnia 20 grudnia 2008 r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sądowa kontrola dokonywana na podstawie art. 30 c i nast. ustawy, sprowadza się do zbadania, czy ocena projektu dokonywana przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy też w sposób prawo naruszający.
W niniejszym postępowaniu skarżąca J. poddała kontroli sądowoadministracyjnej ocenę dokonaną przez Zarząd Województwa wobec złożonego przez nią projektu.
W pierwszej kolejności Sąd dokonał badania warunków formalnych dopuszczalności skargi, zgodnie ze wskazanymi wyżej wymogami. Skarga została wniesiona w ustawowo określonym terminie, po wyczerpaniu środka odwoławczego przysługującego zgodnie z systemem realizacji przedmiotowego programu operacyjnego. Sąd stwierdził również, iż skarga jest kompletna oraz została prawidłowo opłacona. Zaistniały zatem przesłanki do dokonania merytorycznej kontroli zasadności skargi.
W zakresie określonej powyżej kognicji, w ocenie Sądu, ocena merytoryczna przedmiotowego projektu dokonana przez Zarząd Województwa, jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym, nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Istota sporu pomiędzy skarżącą i Instytucją Zarządzającą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w istocie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały przesłanki do negatywnej oceny merytorycznej projektu strony skarżącej zakończonej przyznaniem jej 46,5 punktów (50,54 % maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania).
Strona skarżąca zanegowała przyznanie zbyt niskiej – jej zdaniem – punktacji w ramach poszczególnych kryteriów oceny projektu. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż ilość punktów przyznanych w ramach spornych kryteriów oceny projektu była prawidłowa, a stanowisko organu w tym zakresie zostało uzasadnione w sposób wystarczający. Instytucja zarządzająca postąpiła wobec tego zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zobowiązującym ją do uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach danego programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów – w tym również poprzez zamieszczenie odpowiedniego uzasadnienia wyników oceny projektu w informacji o wynikach tej oceny adresowanej do wnioskodawcy (art. 30 b ust. 1 ustawy).
Przedmiotowy konkurs ogłoszony został przez Zarząd Województwa na stronie internetowej, na której zamieszczone zostały wszystkie dokumenty związane z tym konkursem, w tym Kryteria wyboru projektów. Po dacie ogłoszenia konkursu wszyscy wnioskodawcy mogli przeprowadzać konsultacje w sprawach dotyczących konkursu i kryteriów wyboru projektów w specjalnym punkcie informacyjnym oraz drogą telefoniczną lub mailową. Strona skarżąca przystępując do przedmiotowego konkursu zobowiązana była zatem złożyć pełną dokumentację konkursową, po wcześniejszym wnikliwym zapoznaniu się z regulaminem konkursu i jego załącznikami oraz po ewentualnym skonsultowaniu swoich wątpliwości w powyższym trybie.
Odnośnie kryterium nr 5 ("Osiągnięcie wartości wskaźników określonych we wniosku wpłynie na osiągnięcie docelowych wartości wskaźników działania") skarżąca wskazała, że wybudowanie nowego obiektu i stworzenie 20 nowych miejsc pracy wpłynie w pełnym stopniu na osiągnięcie tych docelowych wartości. Wnioskodawca wskazał jednak jedynie dwa wskaźniki z załącznika nr 3 do Uszczegółowienia Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, a wartości tych wskaźników nie są stosunkowo wysokie. Organ zasadnie uznał wobec tego wpływ o charakterze jedynie umiarkowanym, przyznając 2 pkt. na 3 możliwe.
W ramach oceny kryterium nr 6 ("Komplementarność projektu z innymi projektami realizowanymi ze środków europejskich, które zostały zrealizowane w ciągu ostatnich 3 lat lub znajdują się w realizacji") wnioskodawca wskazał, iż sporny projekt będzie komplementarny z projektami realizowanymi przez Urząd Gminy. W samym wniosku w odpowiednim polu dotyczącym projektów komplementarnych (str.
6) strona skarżąca wpisała "nie dotyczy". Podkreślić należy przy tym wyraźnie, iż organ oceniający projekt jest związany danymi (lub brakiem danych) w samym wniosku, a dodatkowe okoliczności podawane w okresie późniejszym np. w proteście nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności działania organu w zakresie badania samego wniosku.
W zakresie kryterium nr 7 ("Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu") skarżąca podniosła natomiast, iż projekt będzie odpowiadał na potrzeby dotyczące niewystarczającej bazy noclegowej, konieczności obsługi wzrastającego ruchu komunikacyjnego oraz promocji potencjału przyrodniczego i kulturowego subregionu. Projekt wypełnia wprawdzie w pewnym stopniu lukę niskiego nasycenia obiektami hotelarskimi w powiecie konińskim, jednakże jego głównym celem będzie przede wszystkim organizowanie imprez okolicznościowych a nie wypełnianie funkcji bazy konferencyjnej czy noclegowej (ze względu na stosunkowo niską liczbę łóżek w porównaniu z częścią gastronomiczną projektu). Organ prawidłowo przyznał zatem za to kryterium 6,5 pkt. na 10 możliwych.
Strona podniosła również w ramach kryterium nr 8 ("Ekonomiczne uzasadnienie realizacji projektu"), iż w sposób wyczerpujący uzasadniono ekonomicznie sporny projekt. Nie ulega jednak wątpliwości, iż mała liczba planowanych miejsc noclegowych w sposób niewielki wpłynie na poprawę turystycznego wizerunku regionu. Obiekt będzie miał wobec tego znaczenie jedynie lokalne, stąd zasadne było przyznanie w ramach tego kryterium 3,5 pkt. na 10 możliwych.
Odnośnie kryterium nr 9 ("Ranga obiektu, jego charakter, zasięg oraz oddziaływanie") wskazano, że projekt nie ma znaczenia tylko regionalnego, lecz również wpływa na region koniński i całego województwa wielkopolskiego. W ocenie organu zakres turystycznego oddziaływania obiektu będzie jednak niewielki – o charakterze wyłącznie lokalnym. Nie będzie miał znaczenia dla obsługi turystycznej L., który jest oddalony od miejsca lokalizacji projektu aż o 40 km. Stąd trafnie- zdaniem Sądu- przyznano za kryterium nr 9 7 pkt. na 12.
Zdaniem strony projekt wpłynie również wydatnie na zwiększenie atrakcyjności turystycznej i inwestycyjnej regionu (kryterium nr 10). Zaspokoi on jednak wyłącznie potrzeby noclegowo – gastronomiczne S. i okolic, co nie wpłynie znacząco na zwiększenie atrakcyjności całego regionu. Trafnie zatem przyznano stronie 5,5 pkt. na 8 możliwych.
Wbrew tezom strony skarżącej obiekt nie będzie miał ponadto dużego znaczenia kulturowego poprzez udział w promowaniu wszystkich aspektów kulturalnych regionu (kryterium nr 11 – 1 pkt. na 8 możliwych). Argumenty dotyczące powiązania inwestycji z obiektami historycznymi i zabytkowymi są bez znaczenia dla oceny tego kryterium, chodzi w nim bowiem wyłącznie o potencjalną adaptację takich obiektów na cele turystyczne, co generalnie nie będzie miało miejsca w przedmiotowym projekcie. W samym wniosku (str.
- 10) zaznaczono, iż projekt nie ma praktycznie znaczenia kulturowego dla przestrzeni turystycznej regionu.
Zdaniem wnioskodawcy w wyniku realizacji projektu nastąpi też wydatne podniesienie standardu obiektów i usług turystycznych (nr 14 – 3 pkt. na 4). Nie przyznano za to kryterium oceny maksymalnej, gdyż chodzi o budowę obiektu o średnim standardzie a nie obiektu luksusowego (minimum 4 gwiazdkowego).
W ocenie strony należało uznać projekt za kompleksowy (kryterium nr 15 – 3,5 pkt. na 8 możliwych) – polegający na realizacji 5 głównych działań tworzących spójny projekt inwestycyjny. Organ słusznie stwierdził, iż w samym wniosku podano, iż realizowany projekt nie jest kompleksowy (str. 11).
Zdaniem strony projekt ma też dotyczyć rozwoju markowego produktu turystycznego wymienionego w strategii Rozwoju Turystyki Województwa Wielkopolskiego (kryterium nr 16 1 pkt. na 3 możliwe) – ze względu na położenie w obrębie Nadwarciańskiego Szlaku Rowerowego i niedaleko sanktuarium w S. Organ słusznie stwierdził jednak, iż będzie miał on jednak umiarkowany lub nawet znikomy wpływ na wizerunek regionu związany z turystyką biznesową, czy tym bardziej religijną. Wynika to z samego położenia planowanej inwestycji.
Wbrew tezom strony skarżącej projekt nie jest zlokalizowany bezpośrednio w pobliżu szlaków turystycznych – Szlaku Bursztynowego, Szlaku Romańskiego i Szlaku Piastów (kryterium nr 18 – 1 pkt. na 4). Odległość od nich wynosi bowiem od kilkunastu do nawet 40 km.
Za niezasadny uznano ponadto zarzut o istnieniu ogólnodostępnej infrastruktury turystycznej (kryterium nr 19 – 2,5 pkt. na 8). We wniosku nie ma mowy o planowanych w ramach projektu usługach nieodpłatnych (udostępnianiu niekomercyjnym obiektu hotelowego itd.).
W ocenie Sądu organ dokonał zatem prawidłowej oceny danych zawartych we wniosku i dołączonych do niego dokumentów, przyznając odpowiednią liczbę punktów w każdym z kwestionowanych kryteriów. Podkreślić należy to, iż rolą organu w tym postępowaniu było dokonanie oceny przedmiotowego projektu w oparciu o ustalone kryteria konkursu i mając na uwadze inne, konkurencyjne projekty. Dokonując oceny organ musi należycie uzasadnić swoje stanowisko. Sąd oceniając działanie organu nie dopatrzył się naruszenia przepisów. Organ oceniając przedmiotowy projekt w oparciu o poszczególne kryteria konkursowe nie przyznał maksymalnej punktacji logicznie, spójnie i rzetelnie uzasadniając swoje stanowisko.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż merytoryczna ocena spornego projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wobec czego należało orzec o oddaleniu skargi jako nie zasługującej na uwzględnienie na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.).
/-/ B. Sokołowska /-/ M. Górecka B. Koś za nieobecnego sędziego
/-/ M. Górecka