Uzasadnienie
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o ustaleniu M.M., zwanemu dalej Skarżącym, kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] lutego 2012 r. Skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha. Przyznane środki zostały przekazane na rachunek bankowy w dniu [...] marca 2013 r.
W dniu [...] maja 2013 r. Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, a także dwa wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w przypadku przeniesienia posiadania gruntów od W.M. dotyczący działki nr [...] i K.M. dotyczący działek nr [...] położonych w województwie dolnośląskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...].
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. przyznał Skarżącemu płatność z tytułu płatności rolnośrodowiskowej w wysokości [...] zł. Przyznane środki zostały przekazane na rachunek bankowy Skarżącego dnia [...] marca 2014 r.
W dniu [...] maja 2014 r. Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznał Skarżącemu płatność w wysokości [...] zł. Przyznane środki zostały przekazane na rachunek bankowy Skarżącego w dniu [...] stycznia 2015 r.
W dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015:
- - pakiet 1. rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 – Zrównoważony system gospodarowania, a także
- - pakiet 8. Ochrona gleb i wód w wariancie 8.1.3 Międzyplon ścierniskowy.
W dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżący złożył wypowiedzenie umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawartej w dniu [...] września 2011 r. na dzierżawę gruntów, która została wypowiedziana bez zachowania okresu wypowiedzenia ze względu na naruszenie przez dzierżawcę postanowień umowy (nieterminową zapłatę za dzierżawę za poszczególne lata).
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł., a przyznane środki zostały przekazane na rachunek Skarżącego w dniu [...] lipca 2016 r.
Kierownik BP ARiMR postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych Skarżącemu na mocy decyzji z [...] grudnia 2012 r., [...] stycznia 2014 r. i [...] grudnia 2014 r.
Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący nie zachował terminu 10 dni roboczych do poinformowania przez rolnika lub upoważnioną przez niego osobę o zaistnieniu wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Rolnik składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, jednak jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji – zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych (będących przedmiotem wypowiedzianej umowy dzierżawy o łącznej wielkości [...] ha) w okresie objętym zobowiązaniem. Tym samym powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości [...] zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięciu pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 i 3 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez ich zastosowanie i ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niezastosowanie i poprzez wadliwe uznanie, że okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu winny być zgłoszone organowi w terminie 10 dni, podczas gdy rozporządzenie nie formułuje takiego wymogu, naruszenie przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak ustalenia czy zaistniały okoliczności, w których zwrot płatności nie jest wymagany, a także brak podstaw do żądania zwrotu wypłaconych środków finansowych z uwagi na upływ terminu przedawnienia.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał stan faktyczny, przytoczył wybrane przepisy, analizując w szczególności kwestię 10-dniowego terminu na zgłoszenie wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Ponadto wskazał, że kwota podlegająca zwrotowi przekracza równowartość 100 euro za poszczególne lata przyznanych płatności.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej uchylenie w całości. Pełnomocnik zarzucił decyzji naruszenie:
- - przepisów postępowania przez niedostateczne zbadanie wszystkich okoliczności w sprawie wypowiedzenia umowy dzierżawy gruntów i błędne ustalenie stanu faktycznego i bezpodstawne uznanie, że umowa dzierżawy została wypowiedziana z winy skarżącego,
- - art. 28 § 1 i 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Regionalnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez ich błędne zastosowanie i błędne ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności,
- - § 45 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niezastosowanie, jak również poprzez wadliwe uznanie, że okoliczności uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu powinny być zgłoszone organowi w terminie 10 dni, podczas gdy powołane rozporządzenie nie przewiduje dla skarżącego obowiązku dochowania 10-dniowego terminu,
- - przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak ustalenia, czy zaistniały okoliczności, w których zwrot płatności jest wymagany,
- - brak podstaw do żądania zwrotu wypłaconych środków finansowych z uwagi na upływ terminu przedawnienia.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ niezasadnie odnosił się do 10-dniowego terminu. Wypowiedzenie umowy dzierżawy gruntów nastąpiło z winy wydzierżawiającego, z przyczyn niezależnych od Skarżącego i w sposób sprzeczny z zawartą umową. Ponadto Skarżący nabył w 2014 r. na własność [...] ha gruntów rolnych, na których wykonał ciążące na nim zobowiązanie, co zostało pominięte przez organ.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala.
W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tym samym należało uznać, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
W sprawie bezsporne było, że skarżącemu zostały przyznane i wypłacone na jego rachunek bankowy płatności rolnośrodowiskowe za rok 2012, 2013 i 2014, jak również, że rolnik realizował 5–letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietów określonych w decyzji.
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2016 poz. 1512, ze zm.; dalej ustawa o ARiMR), ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
- 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
- 2) krajowych, przeznaczonych na:
- a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
- b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- - następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2).
O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 3).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie, do zwrotu nienależnie pobranej kwoty zastosowanie znalazły również przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym (§ 39). Do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma bowiem zastosowania przepis § 46 tego aktu, który odsyła do stosowania przepisów wskazywanego w skardze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262, z późn. zm.), które obowiązywało do dnia 15 marca 2013 r., czyli do dnia wejścia w życie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r.
Wedle zaś dyspozycji § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik:
- 1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu,, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu
- 2) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności uregulowana wynika z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust.
2. Słusznie też zauważyły organy, że w myśl dyspozycji art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz.1856), dalej "ustawa PROW", z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 21 ust. 2).
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3).
Wskazać należy, że art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW jest emanacją zasady legalizmu stanowiącą, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Decyzja organu zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W zaskarżonej decyzji organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się też do podnoszonego przez Skarżącego zarzutu przedawnienia. Podkreślić należy, że wprowadzona możliwość prowadzenia przez organ postępowania w zakresie zwrotu pobranych płatności musi być ujęta w ramy czasowe. Dochodzenie pobranych płatności nie jest nieograniczone w czasie. Określenie momentu wszczęcia (w tym jego prawidłowości), jak i zakończenia postępowania z uwagi na przedawnienie dochodzenia zwrotu pobranej płatności jest istotne.
Jak wynikało z akt organ wszczął postępowanie o zwrot nienależnie pobranych płatności wynikających z decyzji o przyznaniu za rok 2012, 2013 i 2014. Organ winien wskazać czy wszczęcie tego postępowania nastąpiło zgodnie z przepisami w odpowiednim terminie, jaką datę uznał organ za dopuszczenie się nieprawidłowości przez rolnika, czy i w jakim okresie nastąpiła przerwa biegu przedawnienia, w jaki sposób ustalił termin przedawnienia dla zobowiązania wieloletniego.
Brak w uzasadnieniu rozważań w zakresie przedawnienia powoduje konieczność uchylenia decyzji jako niespełniającej wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., stanowiąc istotną wadę, której skutkiem jest brak możliwości dokonania czynności kontrolnych, dotyczących tej instytucji, w zakresie oceny w tym przedmiocie tej decyzji przez tutejszy sąd. Organ będzie zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu szczegółowej analizy dotyczącej przedawnienia. Wyjaśnienie tej kwestii nie tylko stanowić będzie odpowiedź na zarzut zgłoszony przez stronę ale i może mieć wpływ na treść decyzji w przedmiocie zwrotu płatności.
Marginalnie Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odnosi się ona w zakresie zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w części do sprawy innego rolnika, niż Skarżący.
Ponadto organ błędnie pouczył skarżącego, czego nie dostrzegł jego pełnomocnik, że od decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji przysługuje skarga, a nie sprzeciw.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wysokość zaległości przekraczająca 100 euro uniemożliwia odstąpienie od żądania zwrotu. Prawidłowo również uznał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości podczas kontroli, nie znanych organowi w chwili wydawania decyzji o przyznaniu płatności nie zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 umożliwiające odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności.
Z uwagi na fakt, że w zaskarżonej decyzja stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wskazaną w niniejszym wyroku wykładnię
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez stronę wpis sądowy.