Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...].11.2013r. Zarząd Dróg Miejskich w P., działający z upoważnienia i w imieniu Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 29 ust. 1, 4 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U., poz. 260), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].02.2013r. firmy X SKA, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację (budowę) zjazdu z drogi publicznej ul. [...] (działka nr [...] oraz [...], ark. [...], obr. [...]) w P. na działkę: [...] i [...], arkusz [...], obręb [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, iż jedną z przyczyn nie wyrażenia zgody na lokalizację ww. zjazdu jest fakt, że ul. [...] w P. w wykazie ulic zarządzanych przez ZDM jest ulicą układu podstawowego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ulica [...] została opisana jako KD-Z (zbiorcza) o parametrach: szerokość jezdni 7,0 m, chodniki obustronne l,5m, szerokość drogi rowerowej 2,0 m. Wskazano także na treść Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rozporządzenie to określa wymagania techniczne, które należy uwzględnić przy projektowaniu dróg (w tym nowych zjazdów) w zależności od klasy technicznej drogi.
Zatem w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu określa ono dopuszczalne odstępy między węzłami, lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. Z § 9 ust. 1 pkt 5 tego przepisu wynika, iż na drodze klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego uchwalony dla tego obszaru dopuszcza projektowanie nowych zjazdów z istniejącej i planowanej zabudowy na ulice [...], ale zgodnie z ww. rozporządzeniem liczbę tą należy ograniczać. Teren [...] posiada dwa uzgodnione przez ZDM zjazdy z ul. [...], które zapewniają obsługę komunikacyjną terenu i wyjazd na ul. [...] poprzez włączenie się do ruchu ze skrzyżowaniu z ul. [...]. Projektowany zjazd na ul. [...], będzie zwiększał ilość potencjalnych miejsc kolizji jakimi są skrzyżowania i zjazdy z posesji. Zjazd publiczny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5,0m w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze oraz przecięcie krawędzi zjazdu i drogi wyokrąglona łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,0m (§78 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia). Zatem warunek "c" nie jest spełniony, ponadto widoczność jest ograniczona ze względu na rosnące drzewa (§ 113, ust. 7, pkt 2).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej przywołało art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.4 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 260) w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430)".
W myśl wyżej przepisu art. 29 ust. 4 "Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony".
Zwrócono uwagę, że "Decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, jednakże uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie" (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10.11.2011r., sygn. akt I OSK 2005/10 stwierdzono, że "Lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 u.d.p., nie może naruszać także wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu".
Ponownie podniesiono, że ul. [...] w P. znajduje się w wykazie ulic zarządzanych przez ZDM jako ulica układu podstawowego, a także, że ulica [...] jest drogą gminną. Fakt jednak, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ulicę tą opisano jako ulicę wchodzącą w skład tzw. układu podstawowego, ma pierwszorzędne znaczenie w nin. sprawie. Zapisy planu są bowiem wiążące dla organów administracji publicznej.
Nadto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ulica [...] została opisana jako KD-Z (zbiorcza) o parametrach: szerokość jezdni 7,0m, chodniki obustronne l,5m, szerokość drogi rowerowej 2,0m.
Podzielono stanowisko organu I-swzej instancji, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego uchwalony dla tego obszaru dopuszcza projektowanie nowych zjazdów z istniejącej i planowanej zabudowy na ulicę [...], ale zgodnie z ww. rozporządzeniem liczbę tą należy ograniczać. Teren [...] posiada dwa uzgodnione przez ZDM zjazdy z ul. [...], które zapewniają obsługę komunikacyjną terenu i wyjazd na ul. [...] poprzez włączenie się do ruchu ze skrzyżowania z ul. [...]. Projektowany zjazd na ul. [...], będzie zwiększał ilość potencjalnych miejsc kolizji jakimi są skrzyżowania i zjazdy z posesji. Działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.
Zaznaczono, że zjazd publiczny powinien mieć odpowiednie parametry tj. szerokość nie mniejszą niż 5,0m w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze oraz przecięcie krawędzi zjazdu i drogi wyokrąglona łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,0m (§ 78 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia). Zatem określony w § 78 ust. 2 pkt 1 lit c. warunek dotyczący posiadania przez zjazd publiczny przecięcia krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5m nie jest spełniony, ponadto widoczność jest ograniczona ze względu na rosnące drzewa (§ 113, ust. 7, pkt 2).
Powołano również stanowisko Naczelnika Wydziału Zarządzania Ruchem z dnia [...]2013r., w której podtrzymana została negatywna opinia dotycząca zjazdu na ul. [...].
W skardze na powyższą decyzję spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sformułowano zarzuty m.in. naruszenia przepisów postępowania, określonych w art. 15 oraz art. 127 k.p.a. poprzez ograniczenie się organu II instancji wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, pomimo obowiązku merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie; art. 128 k.p.a., poprzez przyjęcie, że złożone przez skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji, wymaga precyzyjnego uzasadnienia, art. 8 oraz art. 11 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń, dowodów i zarzutów skarżącego podniesionych w treści odwołania; art. 10 k.p.a. polegające na tym, że organ nie umożliwił skarżącemu, dalszego wypowiedzenia się w niniejszej sprawie, w szczególności powołania ewentualnych dalszych środków dowodowych, potwierdzających możliwość lokalizacji projektowanego zjazdu; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu okoliczności w przedmiocie spełnienia przez planowany zjazd wszelkich warunków technicznych koniecznych dla jego lokalizacji, oraz pominięcie dowodu w postaci mapy graficznej załączonej do odwołania, dowolne ustalenie, że projektowany zjazd nie spełnia wymogów wynikających z warunków technicznych, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób wyprowadzić takiej oceny; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób wadliwy, w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Nadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. rok 2013, poz. 260; dalej "ustawa o drogach publicznych''), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; § 9 ust. 1 pkt 5), § 78 ust. 2 pkt 1), lit. c) oraz § 113 ust. 7 pkt 2) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. rok 1999, poz. 43, nr 430 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że lokalizacja zjazdu jest niemożliwa z uwagi na niespełnienie wymogów lub warunków technicznych wskazanych w treści powołanych przepisów, w sytuacji gdy wymogi te są spełnione a zjazd może być wybudowany przy uwzględnieniu przedmiotowych warunków technicznych; zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego [...] z 2006 r.), poprzez: pominięcie zapisów gwarantujących lokalizację zjazdu oraz błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ul. [...] jest ulicą wchodzącą w skład tzw. układu podstawowego, w sytuacji gdy wniosku takiego nie sposób wywieść z treści MPZP
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy przypomnieć, że decyzja organów w przedmiocie zezwolenia na lokalizacje zjazdu jest decyzją uznaniową, a więc daje organom swobodę w ocenie, która jednak nie może być dowolna.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że kontrola decyzji uznaniowych jest co do zasady traktowana jako ograniczona. W pełnym zakresie sądy administracyjne kontrolują natomiast prawidłowość postępowania wyjaśniającego. Kontrola sprowadza się do badania czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Jeśli decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega ona uchyleniu na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. O tego rodzaju naruszeniach prawa można mówić, gdy organ dokonując oceny sprawy pominął istotne dla niej dokumenty lub okoliczności faktyczne, dokonał oceny dokumentów i okoliczności wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdy pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, czy też pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy.
Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia bowiem organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że negatywne rozstrzygniecie wniosku powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i w odniesieniu do wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Skargę wniesioną w przedmiotowej sprawie należy uznać za zasadną, gdyż dokonana w przedmiotowej sprawie ocena organu co do istnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, w ocenie sądu, została dokonana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego tj. np. z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.
Przede wszystkim podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego nie udzielono zgody na zjazd pomimo tego, że MPZP dla terenu objętego symbolem [...], którego dotyczył wniosek strony, przewiduje konkretnie jeden zjazd w ulicę [...]. Organ nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, dlaczego nie jest związany zapisami MPZP, zwłaszcza, że w decyzjach odwołuje się do zapisów Planu i określa jako wiążący ich wpływ na działania organów. Uzasadnienie skupiające się na treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i zapisów stanowiących, że zjazdy należy ograniczać nie może być jedyna podstawą do wyrażonej przez organ oceny. Z zapisów MPZP jednoznacznie wynika, iż przewidziano jeden zjazd w ulicę [...] i jeden w ul. [...]. W takim razie w ocenie sądu powołanie treści Rozporządzenia byłoby uzasadnione, gdyby strona wniosła o możliwość zbudowania drugiego (kolejnego) zjazdu w ul. [...], a więc jej żądanie wykraczałoby poza ustanowione przez MPZP reguły.
Jak wskazano wyżej prezentowane stanowisko sądu nie ma – wobec uznaniowości przedmiotowej decyzji – wiążącego znaczenia dla organu w tym sensie, że organ nadal może podjąć decyzję kierując się przewidzianą przez przepis swobodą. Tym niemniej jeśli organ ponownie odmówi zgody na lokalizację zjazdu musi uwzględnić przedstawioną interpretacje przepisów MPZP, wyjaśniając ewentualnie w sposób spójny i logiczny powody dla których zapisy MPZP nie mają znaczenia w tej sprawie.
Niezależnie od powyższych rozważań za słuszny uznać należy w ocenie sądu argument organu, że projektowany zjazd (przynajmniej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego) nie spełnia wymaganych parametrów technicznych - co wynikało z przedłożonej prze spółkę do wniosku dokumentacji projektowej. Do odwołania załączono jednak inną mapę, na której dokonano "poprawki", co samo w sobie oczywiście nie może być podstawą do uznania, że projekt jest kompletny i wystarczający, jednakże w tym świetle zasadny staje się zarzut strony o naruszeniu jej praw i niepowiadomieniu jej o zakończeniu postępowania zgodnie z treścią art. 10 Kpa. Oczywiście to na stronie jako wnioskodawcy leży obowiązek przedstawienia takich dowodów, z których wynika ewentualnie możliwość przyznania mu pozwolenia, którego się domaga. Tym niemniej organ musi dochować zasad przewidzianych przez KPA wskazując wiążący termin dla działań strony.
Brak powiadomienia strony o kończącym się postępowaniu w tym konkretnym przypadku spowodował brak możliwości uzupełnienia materiału dowodowego przez stronę przed zakończeniem postępowania i naruszenie jej praw wynikających z treści art. 7,8 i 10 Kpa, co w realiach niniejszej sprawy skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji także z tego powodu.
Wobec powyższych wad postępowania jedynie marginalnie wytknąć wypada organowi II-ej instancji, że przy rozstrzyganiu oparł się wyłącznie na treści decyzji pierwszoinstancyjnej i de facto nie przeprowadził postępowania dowodowego i własnej oceny przedmiotowej sprawy. W konsekwencji podtrzymując pogląd, że zjazd musi mieć minimalną szerokość 5 metrów nie ustosunkował się w ogóle do przedłożonej z odwołaniem mapy geodezyjnej z której wynikała inna szerokość projektowanego zjazdu (tj. 6 metrów).
Wskazane wyżej wady postępowania, które mogły mieć wpływ na jego wynik (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa) stwarzają konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 Ppsa.