Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., dalej: "u.s.g.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXII/170/25 Rady Gminy Powidz z dnia 21 listopada 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego Ostrowo, gmina Powidz, zaskarżając ją w części obejmującej teren oznaczony symbolem 33ML.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez wyznaczenie na rysunku planu terenu oznaczonego symbolem 33ML, przy jednoczesnym pominięciu w części tekstowej planu szczegółowych ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na względzie wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXII/170/25 Rady Gminy Powidz z dnia 21 listopada 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego Ostrowo, gmina Powidz w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 33ML oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Gminy Powidz podjęła zaskarżoną uchwałę na sesji w dniu 21 listopada 2025 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.). Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 8 grudnia 2025 r. W toku kontroli legalności organ nadzoru ustalił, że z uwagi na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w dniu 30 września 2021 r., do sporządzenia planu znajdowały zastosowanie przepisy dotychczasowe, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Skarżący wskazał, że na rysunku planu wyznaczono teren oznaczony symbolem 33ML, jednak w części tekstowej uchwały nie określono dla tego terenu parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania, podczas gdy analogiczne ustalenia zostały zawarte dla pozostałych terenów oznaczonych symbolem ML. Zdaniem Wojewody narusza to § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym nazewnictwo i oznaczenia zastosowane na rysunku planu powinny umożliwiać jednoznaczne powiązanie części graficznej z częścią tekstową planu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, natomiast część graficzna jest jej integralnym załącznikiem. Oznacza to, że rysunek planu powinien stanowić odzwierciedlenie ustaleń części tekstowej i nie może zawierać ustaleń odmiennych, ani pomijać regulacji odnoszących się do terenów wyznaczonych na rysunku planu.
Na poparcie tego stanowiska Wojewoda powołał wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 525/22, wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1804/15, a także wyroki: WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1761/20, WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 631/18 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 89/23, wskazując, że utrwalone orzecznictwo przyjmuje, iż sprzeczność, brak korelacji lub spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu miejscowego stanowi naruszenie zasad jego sporządzania.
W konsekwencji Wojewoda uznał, że pominięcie w treści planu ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 33ML stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na upływ terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru utracił możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, wobec czego wniósł skargę do Sądu na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Rada Gminy Powidz w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony po stwierdzeniu jego zgodności z "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Powidz", przyjętym uchwałą Nr XLVIII/406/23 Rady Gminy Powidz z dnia 12 maja 2023 r. oraz z zachowaniem wymagań wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa, przy czym pojęcie to obejmuje naruszenia prowadzące do skutków, których nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wykładni art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz przesłanek stwierdzenia nieważności aktu planistycznego.
Organ zaakcentował również, że sąd administracyjny sprawuje wyłącznie kontrolę legalności uchwały planistycznej i nie jest uprawniony do oceny celowości, ani trafności przyjętych rozwiązań planistycznych. Wskazał ponadto na rozróżnienie pomiędzy "trybem sporządzania planu miejscowego", odnoszącym się do procedury planistycznej, a "zasadami sporządzania planu miejscowego", dotyczącymi merytorycznej treści planu i standardów dokumentacji planistycznej, podnosząc, że w niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie została naruszona. Podkreślił również, że w toku postępowania nadzorczego Wojewoda Wielkopolski nie stwierdził naruszeń uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 u.s.g.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi organ przyznał, że w części tekstowej uchwały nie zamieszczono odrębnych ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 33ML. W ocenie organu okoliczność ta nie może jednak prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, ponieważ parametry i wskaźniki zagospodarowania dla tego terenu są tożsame z parametrami określonymi dla pozostałych terenów oznaczonych symbolem ML, uregulowanych w § 18 uchwały. Organ wskazał również, że teren 33ML bezpośrednio graniczy z terenem 15ML, dla którego przewidziano identyczne rozwiązania planistyczne, wobec czego brak odrębnych zapisów ma charakter wyłącznie redakcyjny i nie powoduje niejasności co do sposobu zagospodarowania terenu ani nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
Na zakończenie organ wyjaśnił, że odpowiedź na skargę została sporządzona przez Wójta Gminy Powidz działającego na podstawie uchwały Rady Gminy Powidz Nr XXVII/220/26 z dnia 26 marca 2026 r., upoważniającej go do reprezentowania Rady w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXII/170/25 Rady Gminy Powidz z dnia 21 listopada 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego Ostrowo, gmina Powidz (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2025 r. poz. 8657), w części dotyczącej terenu oznaczonego w rysunku planu symbolem 33ML.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy wyznaczenie w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu oznaczonego symbolem 33ML, przy jednoczesnym pominięciu w części tekstowej planu szczegółowych ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w dniu 24 grudnia 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404). Na mocy § 12 pkt 1 tego rozporządzenia, do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.
W przypadku przedmiotowego planu uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzenia podjęto w dniu 30 września 2021 r., a zatem zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Zgodnie z treścią § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej rozporządzeniem), na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.
W niniejszej sprawie stwierdzono naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia w związku z wyznaczeniem na rysunku planu terenu oznaczonego symbolem 33ML i nie zawarcia w treści uchwały szczegółowych ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu, co stanowi istotne naruszenie. Należy dodać że w przypadku innych terenów oznaczonych ML określono parametry i wskaźniki.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Analiza wskazanej regulacji pozwala stwierdzić, że załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały i odzwierciedla w sposób graficzny tekstowe ustalenia planu. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały lub pomijać ustaleń zawartych w tekście. Analogicznie ustalenia rysunku planu dla poszczególnych terenów powinny być zbieżne z tożsamymi ustaleniami odnoszącymi się do tych terenów w części tekstowej planu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt: II SA/Lu 525/22). Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1804/15, stwierdzając, że część graficzna planu miejscowego jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej.
Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu. Ponadto zgodnie z ugruntowanym w judykaturze stanowiskiem część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, a rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Sam rysunek (część graficzna) nie jest ani przepisem, ani normą prawną. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu. Sprzeczność, brak korelacji, spójności należy w tym przypadku rozważać w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyroki: WSA w Warszawie z 12 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1761/20, WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 631/18 i WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/WR 89/23).
W ocenie organu zarzuty Wojewody są bezzasadne, ponieważ parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na terenie oznaczonym symbolem 33ML są analogiczne jak dla terenów oznaczonych symbolami 1ML, 2ML, 3ML, 4ML, 5ML, 6ML, 7ML, 8ML, 9ML, 10ML, 11 ML, 12ML, 13ML, 14ML, 15ML, 16ML, 17ML, 18ML, 19ML, 20ML, 21 ML, 22ML, 23ML, 24ML, 25ML, 26ML, 27ML, 28ML, 29ML (§18 przedmiotowej uchwały), tym bardziej że według załącznika graficznego teren 33 ML bezpośrednio sąsiaduje z terenem 15 ML.
W ocenie Sądu argumentacja organu nie zasługuje na uwzględnienie. Brak określenia w treści uchwały parametrów terenu 33ML jest istotnym naruszeniem prawa. Parametry te muszą być wprost wyrażone w treści uchwały i nie mogą być dorozumiane. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnego uzupełniania treści aktu prawa miejscowego w drodze wykładni lub analogii, podczas gdy przepisy planu miejscowego powinny być jednoznaczne i kompletne. Na podstawie treści uchwały nie można przyjąć, że ustalenia wobec terenu 33ML są analogiczne do ustaleń dotyczących terenów 1ML, 2ML, 3ML, 4ML, 5ML, 6ML, 7ML, 8ML, 9ML, 10ML, 11 ML, 12ML, 13ML, 14ML, 15ML, 16ML, 17ML, 18ML, 19ML, 20ML, 21 ML, 22ML, 23ML, 24ML, 25ML, 26ML, 27ML, 28ML, 29ML.
Nie sposób takiej analogii przyjąć na podstawie wskazanej przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności bezpośredniego sąsiadowania terenu 33ML z terenem 15ML. Tym bardziej, że uchwała reguluje też w § 19 ustalenia dotyczące terenów oznaczonych 30ML, 31ML, 32ML, przewidujące m.in. całkowity zakaz lokalizowania nowych budynków. Nie sposób przyjąć, że jedynie z faktu sąsiedztwa z terenem 15ML należy wywodzić tożsamość ustaleń planistycznych, skoro w bezpośrednim otoczeniu znajdują się również tereny 30ML, 31ML, 32ML, dla których przewidziano odmienne zasady zagospodarowania, w tym całkowity zakaz lokalizowania nowych budynków.
Nie sposób uznać za dopuszczalne pozostawienie terenu 33ML w załączniku graficznym bez umieszczenia go wprost w części tekstowej. Nie można bowiem wymagać od potencjalnego adresata przedmiotowej uchwały, by podejmował istotne decyzje (np. w zakresie zakupu lub sprzedaży nieruchomości) w oparciu o uchwałę, której treść byłaby w odniesieniu do tego terenu pozostawiona jego interpretacji na podstawie ustaleń dotyczących innych terenów.
Sąd podkreśla, że wymienienie w części tekstowej uchwały symboli terenów niewystępujących na rysunkach planu oraz wyznaczenie na rysunkach planu (w części graficznej) terenów, które nie posiadają ustaleń planistycznych w części tekstowej uchwały narusza zasadę spójności zapisów części tekstowej i części graficznej planu, wynikającą z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Prowadzi to także do sytuacji, w której w planie miejscowym ujęte są obszary, dla których nie określono przeznaczenia terenu (nie sposób odczytać przeznaczenia terenu z uwagi na niespójność części tekstowej i graficznej planu), co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia.
Podsumowując Sąd wskazuje, że część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna planu jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr XXII/170/25 Rady Gminy Powidz z dnia 21 listopada 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego Ostrowo, gmina Powidz w zakresie terenu oznaczonego symbolem 33ML.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.