Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M.O. płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w tym jednolitą płatność obszarową do powierzchni 94,72 ha, oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych – do powierzchni 59,35 ha. Decyzja została doręczona stronie 5 marca 2008 r.
W dniu [...] r. zainteresowana wniosła o zmianę powyższej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., wskazując że błędnie zadeklarowała działki rolne do płatności uzupełniającej do traw uprawianych na susz paszowy, gdyż firma, z którą zawarła umowę dostawy suszu paszowego nie znajduje się wykazie ARR jako przedsiębiorstwo przetwórcze suszu paszowego, w związku z czym wnosi o zmianę deklaracji z UPO na JPO.
W dniu [...] r. Dyrektor ARiMR uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż wniosek skarżącej wniesiony na podstawie art. 155 K.p.a. oraz art. 68 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 o zmianę dotychczasowej deklaracji z UPO na JPO w stosunku do tych działek, co do których ubiegała się o płatność na podstawie umowy z podmiotem nie zatwierdzonym przez ARR, został zakwalifikowany jako odwołanie. Organ dalej wyjaśnił, że art. 155 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych. Dyrektor ARiMR nakazał organowi I instancji ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z wytycznymi Departamentu Płatności Bezpośrednich Centrali ARiMR.
Decyzją z dnia [...] r. Kierownik BP ARiMR przyznał producentowi rolnemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w tym: jednolitą płatność obszarową do powierzchni 94,72 ha (zgodnie z wnioskiem), oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o płatności wnioskodawca zadeklarowano między innymi działkę B o pow. 7,66 ha oraz działkę J o pow. 4,01 ha do płatności zwierzęcej PZ, następnie w zmianie do wniosku z dnia 31 maja 2007 r. działki te zadeklarował do płatności uzupełniającej, załączając oświadczenie o uprawie na tych działkach traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy.
Dalej organ I instancji wskazał, że złożony przez producenta rolnego wniosek należy rozpatrzyć zgodnie z obowiązującymi w ARiMR wytycznymi Departamentu Płatności Bezpośrednich Centrali ARiMR, iż na etapie kontroli trzeba zastosować funkcjonalność powierzchni udowodnionej dla działek rolnych, dla których nie należny się płatność UPO. Ponadto mając na uwadze art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051),, a także art. 49 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w decyzji z [...] r. nieprawidłowo przyznano Uzupełniającą Płatność Obszarową - do powierzchni upraw podstawowych (powodem jest uwzględnienie do udzielenia płatności działek rolnych oznaczonych literami B o pow. 7,66 ha oraz działkę J o pow. 4,01 ha do płatności zwierzęcej PZ).
W odwołaniu od decyzji M.O. podniosła, że po wydaniu decyzji w sprawie płatności, gdy uzyskała informację, że podmiot, z którym zawarła umowę nie jest zatwierdzony w ARR, wniosła o zmianę deklaracji z UPO na JPO w stosunku do działek rolnych B i J, będąc przekonaną, że skoro sama powiadomiła o zauważonym błędzie, zwróci część otrzymanej dopłaty UPO do działek B i J przy zastosowaniu art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004. Ubieganie się o płatność UPO do działek B i J nie wynikało z jej winy, zaś błąd nie został wykryty w trakcie kontroli administracyjnej ARiMR. Nie była powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i takiej kontroli nie było oraz nie została powiadomiona o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.
Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Wielkopolskiego OR ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że w biurach powiatowych ARiMR znajduje się wykaz zatwierdzonych przez ARR przedsiębiorstw przetwórczych suszu paszowego wraz z danymi dotyczącymi rolników, z którymi przetwórcy podpisali umowy na dostarczanie zielonki z przeznaczeniem na susz paszowy. W przypadku negatywnej weryfikacji oświadczenia rolnika, nakładane są sankcje w ramach uzupełniającej płatności obszarowej. Zainteresowana nie znajduje się w wykazie ARR, a nieprawidłowość ta powoduje konieczność zastosowania zmniejszenia uzupełniającej płatności obszarowej przewidzianego w art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny "odnośnie ww. nieprawidłowości wynikających z formularza zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich z dnia [...] r." oraz prawidłowo wyznaczył tzw. obszar zatwierdzony (spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy). Z przeprowadzonej kontroli, zdaniem organu odwoławczego wynika, że producent rolny zadeklarował we wniosku o płatności działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym, co zostało uznane w decyzji z dnia 16 grudnia 2008 r. za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, powołując się na wytyczne Departamentu Płatności Bezpośrednich, że art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż pismo informujące organ o nieprawidłowościach we wniosku zostało złożone już po wydaniu decyzji, która stała się niejako informacją dla strony o zaistniałych nieprawidłowościach, a ponadto wszyscy rolnicy ubiegający się o płatność do suszu paszowego, którzy nie znaleźli się w wykazie sporządzonym przez ARR, byli karani sankcjami z tytułu przedeklarowania powierzchni w ramach UPO, wobec czego odstąpienie w niniejszej sprawie od zastosowania sankcji byłoby naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:
- - art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie skutkujące całkowitą odmową przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej, mimo że ujawnienie nieprawidłowości we wniosku pomocowym dotyczących niezgodności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do przyznania płatności, a powierzchnią jaka winna podlegać zatwierdzeniu nastąpiło wyłącznie dzięki zwróceniu przez skarżącą uwagi na ten fakt w pisemnej prośbie o zmianę decyzji o przyznaniu płatności, którą skierowała do Biura Powiatowego ARiMR niezwłocznie po jej doręczeniu oraz mimo, że organ I instancji nie informował skarżącej o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Nie przeprowadził także takiej kontroli, a wydając decyzję o przyznaniu płatności w wysokości zgodnej z wnioskiem nie informował o dopatrzeniu się w nim nieprawidłowości dotyczących powierzchni, do której przysługuje płatność w ramach UPO (co organ II instancji sam przyznaje, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pracownicy organu I instancji przed wydaniem decyzji zaniedbali swe obowiązki nie dokonując sprawdzenia czy skarżąca figuruje w wykazie sporządzonym przez ARR);
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051) poprzez zastosowanie wyłączenia z art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Nr 796/2004 mimo niewskazania, który ze zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów świadczy o tym, że nieprawidłowość we wniosku pomocowym została wykryta dzięki działaniom podjętym przez właściwy organ, o informowaniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub przeprowadzeniu takiej kontroli, oraz nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony w wypadku powzięcia przez organ wątpliwości co do okoliczności które spowodowały zawiadomienie przez skarżącą Biura Powiatowego ARiMR o nieprawidłowości powstałej we wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Spór, powstały na gruncie niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w niniejszej sprawie winien być zastosowany art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004r. z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE z dnia 30 kwietnia 2004r., Nr 141 str. 18 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 68 cytowanego rozporządzenia obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.
Sąd zauważa, że to skarżąca w swoim piśmie z 12 marca 2008 r., poinformowała organy, że błędnie zadeklarowała działki rolne do płatności uzupełniającej do traw uprawianych na susz paszowy, gdyż firma z którą zawarła umowę dostawy suszu paszowego nie znajduje się w wykazie ARiMR jako przedsiębiorstwo przetwórcze suszu paszowego.
Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji obu instancji, iż pismo wpływające po wydaniu decyzji wyklucza możliwość zastosowania art. 68 rozporządzenia nr 796/2004r Komisji (WE), gdyż sam fakt wydania decyzji przez uprawniony organ stanowi dla wnioskodawcy informacje o zaistniałych nieprawidłowościach. Pogląd taki byłby trafny o tyle, o ile decyzja organu zawierałaby informacje o zaistniałych nieprawidłowościach, zaś w niniejszej sprawie skarżąca sama dokonała zgłoszenia nieprawidłowości i gdyby nie jej interwencja, zaistniała niezgodność nie zostałaby ujawniona. W decyzji z dnia 29 lutego 2008 r. organ administracji nie zawarł żadnych uwag co do wniosku producenta rolnego i powołując się na art. 107 § 4 K.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji stwierdzając, iż uwzględnia w całości żądanie strony. Z załączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, iż do wszystkich Biur Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przekazano wykaz przedsiębiorstw przetwórczych suszu paszowego zatwierdzonych przez Agencję Rynku Rolnego z obowiązkiem sprawdzenia przez organ, przed wydaniem rozstrzygnięcia, czy rolnicy deklarujący grupę upraw UPO znajdują się na tym wykazie.
Organy przed wydaniem decyzji nie dokonały w tym zakresie w sposób prawidłowy weryfikacji złożonego przez skarżącą wniosku. Strona skarżąca w piśmie z dnia 12 marca 2008 r. wskazała, iż w związku z błędnie zadeklarowanymi działkami rolnymi do płatności uzupełniającej do traw uprawianych na susz paszowy, wnosi o zmianę deklaracji z UPO na JPO, uzasadniając, iż firma, z którą zawarła umowę dostawy suszu paszowego nie znajduje się wykazie ARiMR jako przedsiębiorstwo przetwórcze suszu paszowego. Tak więc to rolnik informował właściwy organ, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy.
Zdaniem Sądu art. 68 ust. 2 omawianego rozporządzanie w żaden sposób nie wskazuje na możliwość jego zastosowania tylko do określonego etapu postępowania administracyjnego, tj. do chwili wydania decyzji, jak w swym uzasadnieniu wywodzą organy obu instancji. Przeciwnie, przepis ten może być stosowany tak długo, dopóty nie zaistnieją przesłanki negatywne, a więc rolnik nie zostanie powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Bezwątpienia w przedmiotowej sprawie rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, przez co spełniony został również drugi warunek art. 68 ust. 2 rozporządzenia.
Przepis art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004r. jest formą odstąpienia od sankcji wobec rolnika, który sam poinformował odpowiednie organy o nienależnie otrzymanych dopłatach.
Jednocześnie Sąd zauważa, że powoływanie się przez organy obu instancji w decyzjach na wytyczne zawarte w piśmie Departamentu Płatności Bezpośrednich Centrali ARiMR jest nieuprawnione.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z kolei wyjaśnienia, instrukcje, wytyczne wydawane w sprawach ogólnych lub w przypadkach indywidualnych, nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego i tym samym nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji.
Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wziąć pod uwagę powyższą argumentację.
Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 68 rozporządzenia Komisji nr 796/2004r, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało błędnym zastosowaniem sankcji przewidzianej § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.
/-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/ B. Sokołowska