Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 lutego 2026 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania B. P. (dalej "inwestor") od decyzji z dnia 25 czerwca 2025 r. (Nr [...], dalej "decyzja z 25 czerwca 2025 r.") Burmistrza [...] (dalej "Burmistrz") o odmowie ustalenia warunków zabudowy, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę trzech budynków inwentarskich wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przeznaczonych do hodowli brojlera kurzego w obsadzie do 2 x 293,244 DJP (Nr [...]), montaż czterech zbiorników gazu o pojemności do 6,4 m3 na płycie fundamentowej, montaż dwóch zbiorników awaryjnych na odcieki o pojemności do 12,0 m, montaż czterech silosów paszowych o pojemności do 24 MG na płycie fundamentowej, montaż konfiskatora, budowę zbiornika ppoż. o powierzchni do 1000,0 m i głębokości do 3,0 m., na działkach nr ewid.: [...] i [...], położonych w [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...] (dalej "inwestycja").
Powyższe decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 28 marca 2025r. inwestor wystąpił do Burmistrza [...] z wnioskiem w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich wraz z niezbędną infrastrukturą, przeznaczonych do hodowli brojlera kurzego w obsadzie każdego budynku do 2 x 293.244 DJP, budowie płyty fundamentowej i montażu na niej czterech naziemnych zbiorników na gaz, budowie dwóch awaryjnych zbiorników na odcieki, budowie trzech płyt fundamentalnych i montażu na każdej z nich dwóch silosów paszowych; budowę konfiskatora, budowie szczelnego zbiornika przeciwpożarowego o łącznej obsadzie drobiu przedsięwzięcia do 586,488 DJP - na terenie położonych w miejscowości [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], [...] (obręb [...]).
Decyzją z 25 czerwca 2025r. Burmistrz [...] odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazał, że zamierzenie inwestycyjne stanowi hodowlę wielkoprzemysłowa i nie jest związane z prowadzeniem własnego gospodarstwa rolnego, a nadto nie jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Po rozpatrzeniu odwołanie inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 3 lutego 2026 r. uchyliło decyzją organu I instancji i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu wskazało, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne m.in. na terenie gminy [...]. W skład gospodarstwa rolnego Wnioskodawcy w gminie [...], wchodzą działki o łącznej powierzchni ponad 33,0 ha. Łączna powierzchni gospodarstwa rolnego Wnioskodawcy (również poza gminą [...]) wynosi 42,64 ha. Wnioskodawca zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Burmistrza [...] w dniu 14.08.2025 r. jest zameldowany na terenie gminy [...] na pobyt stały - nieprzerwanie od czerwca 1977 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadmistracyjne SKO podkreśliło, że art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) nie uzależnia możliwości realizacji zabudowy zagrodowej od pełnej samowystarczalności gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji nie ma potrzeby przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Wskazano również, że spełniona są wszelkie warunki do wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją Kolegium z dnia 15 kwietnia 2025 r., skarżący K. P., R. Ł., Z. S., T. M. i A. M. (dalej "skarżący") wnieśli skargę zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktyczno - prawnego sprawy, a w szczególności poprzez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej całościowej oceny mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia;
- b. art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z zastosowanym w sprawie wyłączeniem badania spełnienia przez inwestycję przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
- c. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierzetelne ustalenie charakteru planowanej inwestycji poprzez:
- i. nieustalenie, za stanowiskiem NSA w wyroku z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza w sytuacji gdy już na pierwszy rzut oka widać, że planowana inwestycja nie spełnia tego kryterium zaś organ odwoławczy nie wyjaśnił powiązań technologicznych, funkcjonalnych i organizacyjnych występujących między planowaną inwestycją a zabudowaniami inwestora w sąsiedniej gminie;
ii. niewzięcie pod uwagę definicji zabudowy zagrodowej, odnoszącej się do zabudowań, znajdującej się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "Rozporządzenie"), gdyż zgodnie z § 3 pkt 3 Rozporządzenia, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych co oznacza, że aby można mówić o zabudowie zagrodowej, rolnik musi posiadać rodzinne gospodarstwo rolne, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.k.u.r. tymczasem organ odwoławczy nie ustalił tych okoliczności, a zarazem zastosował w sprawie wyłączenie badania spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.;
iii. niezbadanie czy B. P. faktycznie zamieszkuje na terenie planowanej inwestycji,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 4 oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez nieustalenie stanu faktyczno-prawnego koniecznego do oceny przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie występuje wyjątek, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, domagając się jednocześnie jej oddalenia.
Inwestor w piśmie z 9 września 2026 r. również wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Skarga była zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; w skrócie: u.p.z.p.) - zasadniczo w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie: zm.u.p.z.p.2023), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. Wniosek Inwestora został złożony w dniu 28 marca 2025r.
Należy przy tym wpłynął 28 maja 2024 r. - z zastrzeżeniem wszakże art. 59 ust. 2 zm.u.p.z.p.2023 (w brzmieniu pierwotnym), w myśl którego: "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
- 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 (tj.u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym;
- 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1."
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Wolność zagospodarowania jest elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego, formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia ładu przestrzennego w procesie planowania przestrzennego. Zaznaczyć pozostaje również, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa.
Zatem tylko jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red.
Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, wszystkie orzeczenia dostępne w bazie internetowej orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 up.pz.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zastosowanie powyższego wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zależy od charakteru planowanej inwestycji jako zabudowy zagrodowej, jej związku z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zarzuty skargi koncentrują się na wykazaniu, że Kolegium blednie uznało, że inwestycja mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej. Zarzuty te są niezasadne, a stanowisko Kolegium trafne. Chociaż pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie zostało zdefiniowanie na gruncie u.p.z.p., to doczekało się bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśniającego jego istotę oraz znalazło swoje normatywne odzwierciedlenie w definicjach sformułowanych w innych aktach prawnych, tj. Rozporządzenia i ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82, zwanej dalej "u.o.g.r.l."), które pomocniczo mogą posłużyć do interpretacji tego pojęcia na gruncie u.p.z.p.
Zgodnie z § 3 pkt 3 Rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W myśl art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l. przez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. W aktualnym i ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za zabudowę zagrodową uznaje się budynki o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego pojmowanego funkcjonalnie, w znaczeniu cywilistycznym, jako pewna całość produkcyjna (por. wyroki NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 2951/19, z 14 listopada 2019 r., II OSK 3415/18). Przyjmuje się, że zabudowę zagrodową charakteryzuje zarówno przynależność składających się na nią obiektów do gospodarstwa rolnego, jak i ich przydatność w produkcji rolniczej, której istotę ujawnia definicja działalności rolniczej zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2647), do której odsyła przepis art. 4 pkt 33 u.o.g.r.l.
Działalność rolniczą powołane przepisy definiują jako działalność polegającą na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowo-fermowego oraz hodowlę ryb, a także działalność o określonych w ustawie minimalnych okresach przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost. W judykaturze podkreśla się, że ani w ujęciu normatywnym ani w ujęciu orzeczniczym pojęcie "zabudowy zagrodowej" immanentnie związanej z gospodarstwem rolnym i prowadzaną tam działalnością (produkcją) rolną nie zostało uzależnione od skali czy charakteru tej działalności (kameralnego w konfrontacji z przemysłowo-fermowym), czy też brak samowystarczalności paszowej i utylizacyjnej gospodarstwa rolnego.
Kryterium takiego nie konstytuuje żaden z wyżej przywołanych przepisów, w tym przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Z tego względu trafnie Kolegium uznało, że planowana inwestycja spełnia kryteria zabudowy zagrodowej. Zarzuty skarżącego, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne opierają na nieprawidłowym rozumieniu pojęcia "zabudowy zagrodowej", z którego to pojęcia chcieliby skarżący wyłączyć hodowlę zwierzęcą "na skalę przemysłową", powołując się na względy ochrony środowiska i ładu przestrzennego mający przeciwdziałać produkcji rolnej takich dużych rozmiarów. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust.
1. W świetle tego przepisu ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się, że wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest po to, aby umożliwić rolnikom rozwój bez względu na dobre sąsiedztwo, o które trudno dla inwestycji o specyficznym, często właśnie wyjątkowym charakterze determinowanym wielkością gospodarstwa. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłącza wprawdzie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do zabudowy zagrodowej, lecz wyłącznie w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przytoczone zastrzeżenie potwierdza że ustanowiony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyjątek od konieczności sprawdzania wymogów łączących się z zasadą dobrego sąsiedztwa obejmuje wyłącznie większe gospodarstwa rolne, mające przez to podwyższone możliwości produkcyjne. W konsekwencji powyższe rozwiązanie ułatwia rozwój działalności rolnej również wtedy, gdy przekracza ona swoimi rozmiarami, a co za tym idzie nierzadko także stopniem specjalizacji i profesjonalizacji, przeciętny poziom, jaki można uzyskać w okolicznych, mniejszych gospodarstwach zagrodowych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 3415/18). Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej.
Warto także dodać, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji, która jest trzecią spośród podobnych planowanych przez tego samego Inwestora. W przypadku dwóch pozostałych, kwestia wypełnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 up.zp. została już oceniona w toku postępowania sądowadministarcyjnego, a mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny jednoznaczne stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.zp. (por. wyrok NSA z 8.01.2026 r., II OSK 2614/25, LEX nr 4091944, wyrok NSA z 8.01.2026 r., II OSK 1871/23, LEX nr 4089336). Nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby odmiennie oceniać inwestycję będącą przedmiotem niniejszej sprawy.
Odnosząc się do pozostałych warunków z określonych w art. 61 ust. 1, należy wskazać, że nie było przedmiotem sporu kwestia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 6 u.p.z.p. Taką ocenę zgodnie wyraziły organy obu instancji, a ich ustalenia w tej mierze nie zostały zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania administracyjnego. Prawidłowość takiej oceny nie budzi również zastrzeżeń Sądu w niniejszym składzie.
Niewyjaśniona natomiast zostaje kwestia, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Chociaż SKO wskazał, że planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Natomiast organ I instancji wskazał jednoznacznie, że inwestycja narusza art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2024 r. poz. 54, z późn. zm.; w skrócie: p.o.ś.). W myśl tego przepisu: "W obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych." Użyte w cytowanym przepisie pojęcie "zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 48a p.o.ś. - jako obejmujące dwie kategorie zakładów, a mianowicie: (i) zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub (ii) zakład o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o których mowa w art. 248 ust. 1 p.o.ś.
Ten ostatni przepis stanowi zaś, że zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zwanej dalej "awarią przemysłową", w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku".
Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zamieszczonym w art. 248 ust. 3 p.o.ś. minister właściwy do spraw gospodarki określa - w drodze rozporządzenia - rodzaje i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym ryzyku lub zakładu o dużym ryzyku, z uwzględnieniem: 1) kryteriów kwalifikowania substancji do kategorii substancji stwarzających zagrożenia: a) dla zdrowia, b) fizyczne, c) dla środowiska, d) pozostałe, 2) nazw i oznaczeń numerycznych substancji niebezpiecznych decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku - kierując się potrzebą zapewnienia właściwej kwalifikacji zakładów ze względu na stwarzane przez nie zagrożenia wystąpienia awarii przemysłowej.
Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. poz. 138; w skrócie "rozporządzenie MR"). W świetle przepisów tego rozporządzenia do kategorii zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej zalicza się m.in. zakład, w którym występują gazy łatwopalne lub określone ciecze łatwopalne w ilości równej lub większej niż 10 Mg, ale mniejszej niż 50 Mg, zaś do kategorii zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej - m.in. zakład, w którym występują gazy łatwopalne lub określone ciecze łatwopalne w ilości równej lub większej niż 50 Mg. W załączonej przez Inwestora do jego wniosku o ustalenia warunków zabudowy decyzji Burmistrza [...] z 2 czerwca 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie fermy drobiu na działkach o nr ewid.[...], [...], obręb [...], gmina [...] " [...] (dalej "decyzja z 2 czerwca 2020 r.") zmienionej decyzją SKO w [...] z 24 lipca 2025r., znak [...], przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 248 p.o.ś. (zob. pkt I.4. decyzji z 2 czerwca 2020r.). W uzasadnieniu tej decyzji (na s.
- 8) wyjaśniono, że taka kwalifikacja wynika "ze względu na planowaną do magazynowania ilość gazu płynnego (powyżej 10 Mg)".
W odwołaniu Inwestor argumentował, że Burmistrz, powołując się na decyzję z 2 czerwca 2020 r., przyjął błędną kwalifikację inwestycji - zaliczając ją do zakładów stwarzających ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Po pierwsze, doszło do zmiany decyzji tej decyzji i obecnie łączna pojemność zbiorników na LPG nie może przekroczyć 57m3, co odpowiada 32 Mg gazu płynnego. Po drugie, próg kwalifikacyjny decydujący o zaliczeniu zakładu do zakładów o zwiększonym ryzyku wynosi 50 Mg gazu.
Powyższa argumentacja nie jest wystarczająca do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji SKO. Po pierwsze, w aktach administracyjnych sprawy nie znajduje się decyzją SKO w [...] z 24 lipca 2025r., znak [...], stąd nie sposób się z nią zapoznać, jest tylko wzmianka w treści zaskarżonej decyzji, że taka decyzja została wydana. Nie sposób wywnioskować, czy została wyeliminowane ustalenie decyzji z 2 czerwca 2020 mówiące wprost o zaliczeniu planowanej inwestycji do zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Ustalenia te wiązały organy lokalizacyjne w niniejszej sprawie i nie mogły zostać skutecznie zakwestionowane w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Po drugie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie zawiera w tym przedmiocie żadnych rozważań ani ustaleń. Po trzecie, w świetle rozporządzenia MR, w odniesieniu do gazów łatwopalnych, o zaliczeniu danej inwestycji do zakładu o zwiększonym ryzyku poważnej awarii przemysłowej decyduje osiągnięcie już ilości 10 Mg takiego gazu, a nie dopiero 50 Mg.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 670; w skrócie: "u.u.i.ś.") jednym z obligatoryjnych elementów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Wobec tego jest jasne, że już na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi dojść do zbadania i ewentualnego zaliczenia planowanej inwestycji do ww. kategorii zakładów. Zarazem w myśl art. 86 pkt 2 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże także organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., tj. w szczególności decyzje o warunkach zabudowy (których dotyczy art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.).
Nadto należy dodać, że spełnienie wymogu wynikającego z art. 73 ust. 3 p.o.ś. następuje w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jest to bowiem zagadnienie związane dopuszczalnością lokalizacji danej inwestycji na określonym terenie, a nie z jej wpływem na środowisko (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., III OSK 7509/21, wyrok NSA z 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1249/08,).
W konsekwencji Kolegium rozpoznając wniosek Inwestora o ustalenie warunków zabudowy, mając na uwadze stwierdzony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach status planowanej inwestycji jako zakładu o zwiększonym ryzyku poważnej awarii przemysłowej, winno było - w ramach badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - zweryfikować w szczególności twierdzenie organu I instancji o niezgodności tej inwestycji z art. 73 ust. 3 p.o.ś., z uwagi na jej lokalizowanie w obszarze "zwartej zabudowy wsi" w rozumieniu tego ostatniego przepisu. Jeśli doszło do zmiany tej kwalifikacji SKO winno to jednoznacznie wyjaśnić opierając się na analizie własnej decyzji z 24 lipca 2025r. o środowiskowych uwarunkowaniach, która zmieniła decyzję z 2 czerwca 2020 r. Natomiast SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyło się do niepopartego żadną argumentacją stwierdzenia, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. Powyższa kwestia dotyczy niezbędnych ustaleń faktycznych, a mianowicie tego, czy inwestycja wypełnia przesłanki do zaliczenia jej do kategorii "zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej" w rozumieniu art. 3 pkt 48a p.o.ś, a jeśli tak, czy narusza art. 73 ust. 3 p.o.ś. z uwagi na fakt, że jest planowana w pobliżu istnienia "zwartej zabudowy" w otoczeniu terenu inwestycji.
Należy nadto dodać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 12 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska. Tymczasem analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy pokazuje, że SKO nie uzgodniło projektu tej decyzji z ww. organami administracji publicznej. W konsekwencji zaskarżona decyzja dotknięta jest też wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., polegającą na wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wyjaśnić powyżej wskazane kwestie, a także dokonać odpowiednich uzgodnień, jeśli okażą się one niezbędne w świetle poczynionych ustaleń faktycznych.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO w całości (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzają od organu na rzecz każdego ze skarżących kwotę 997 zł. Na kwotę tę składa się koszt wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 115; w skrócie: r.o.a.), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).