Uzasadnienie
| Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR) decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. działając | |na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 | |r., poz. 735, zwanej dalej k.p.a.), w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji | |Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R.| |z siedzibą w M. z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. | |Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. |
|W dniu [...] czerwca 2018 r. strona za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2018. | |We wniosku wskazano do płatności działki ewidencyjne – łączna powierzchnia wyniosła 1147,62 ha w ramach JPO. |
|Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowano działki rolne położone na działkach | |ewidencyjnych, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP). Organ wskazał, że podczas kontroli | |administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do uzyskania płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we | |wniosku na rok 2018. W toku prowadzonej kontroli administracyjnej niniejszej sprawy okazało się, iż wnioskodawca dla wielu działek nie | |posiada tytułu prawnego na dzień 31 maja 2018 roku, a działki wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP). W związku| |z tym z płatności została wykluczona powierzchnia równa 963,83 ha bez nakładania sankcji. |
|Organ wskazał, że przy braku dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego przez podmiot na dzień 31 maja 2018r. do wskazanych| |działek ewidencyjnych jak też dysponując wyżej wskazanym wykazem gruntów wchodzących w skład ZWRSP, organ II instancji uznał, iż | |decyzja organu I instancji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 została wydana zgodnie | |z obowiązującymi przepisami prawa. |
|Organ podkreślił, że w 2018 roku, art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach bezpośrednich stanowił, iż płatność | |bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub | |samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Przepis ten | |został wprowadzony do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie | |ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2016 r. poz. 337). | |Zdaniem organu punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia omawianego postępowania są właśnie przepisy ustawy o płatnościach, określającej na | |gruncie prawa polskiego zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych, w zakresie dotyczącym tzw. płatności | |bezpośrednich, którymi, w rozumieniu art. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia | |2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej | |polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, są płatności przyznawane | |bezpośrednio rolnikom w ramach systemów wsparcia, wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia.
Jednym zaś z systemów wsparcia | |jest unormowany w tytule IV rozdziału 1 rozporządzenia nr 1307/2013, system dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją, w ramach | |którego, na gruncie prawa polskiego, przyznawane są płatności związane do powierzchni upraw przyznawane w sektorach produkcji roślinnej| |(art. 2 pkt 12 ustawy o płatnościach). Wobec tego przepisy zawarte w ustawie o płatnościach stanowią podstawę prawną oraz regulują | |zasady i tryb przyznawania przedmiotowej płatności, należącej do tzw. płatności bezpośrednich. Ponadto organ wyjaśnił, że jednolita | |płatność obszarowa, płatność na zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni | |upraw zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej spełniającej opisane w tym przepisie | |warunki, do których należy m.in. konieczność posiadania tej działki w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie | |tych płatności.
Natomiast przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, uzależniający przyznanie płatności bezpośredniej do działki | |rolnej wchodzącej w skład ZWRSP, warunkuje legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do tej działki na dzień 31 maja danego roku.| |Tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. |
|W ocenie organu zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach nie narusza | |ogólnej zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust 1 | |Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. |
|Organ podkreślił, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia | |bezpośredniego z przepisami unijnymi była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W licznej linii orzeczniczej podzielono | |pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie| |może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. |
|Organ stwierdził, że wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo zastosował w omawianej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy| |o płatnościach. |
|W skardze do WSA spółka zaskarżyła decyzję Dyrektora ARiMR w całości, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I | |instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. |
|Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty: |
|I) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: |
|1. art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego |
|2. art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku statuującego | |obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania płatności przez jego faktyczne i | |jednocześnie niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis art. 36 ust. 1 tego Rozporządzenia wprost wyłącza stosowanie przepisu | |art. 21 ust. 1 lit. b, a zatem i wyrażonego w nim wymogu posiadania przez rolników tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania | |płatności w stosunku do płatności jednolitych, których beneficjentem jest skarżąca; |
|3. art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz | |punktów 3, 5, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, przez ich niezasadne niezastosowanie; |
|4. art. 7 i 8 ustawy o płatnościach przez zaniechanie ich zastosowania i przyznania Skarżącej na ich podstawie całości płatności bez | |dokonywania wykluczeni; |
|II) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, a to art. 288 w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o | |Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie: |
|- pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach; | |- dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność | |rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania | |wykluczeń; |
|III) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) | |nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia | |nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych rzekomo wynika pozostawienie Państwom Członkowskim zakresu | |swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu,| |co w ocenie organu zostało rzekomo potwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. w | |sprawie C-375/08 - Luigi Pontini w sytuacji, gdy wykładnia treści tego orzeczenia i wskazanych przepisów nie daje ku temu podstaw; | |IV) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o | |funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji,| |demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, | |V) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § | |1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie treści zaskarżonego orzeczenia o: |
|- błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - | |Luigi Pontini i in.; |
|- wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18 oraz z dnia 18 lipca 2018 | |r. sygn. akt III SA/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na ewidentną zmianę | |linii orzeczniczej; |
|- wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18, oraz z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK | |232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie; |
|VI) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a §| |1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi | |postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania| |płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy | |zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne; |
|VII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 | |k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia | |wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zaniechanie odniesienia się do nich przez organ II | |instancji, |
|VIII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: |
|1. art. 7a k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść| |strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie | |było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia; |
|2. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; |
|IX) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a | |§ 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I| |Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych | |płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi | |konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji; |
|X) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. | |przez zaniechanie uchylenia bądź zmiany decyzji. |
|Skarżąca wniosła również ewentualnie o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału| |Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego| |wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o | |płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach | |wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie | |płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. Ib, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu | |Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego | |rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego | |wymogu nie muszą spełniać rolnicy, którzy gospodarują na gruncie niepaństwowym czyli gruncie prywatnym", |
|Ponadto strona wniosła o wydanie przez WSA w Poznaniu postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej | |Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym | |następującego pytania prawnego: |
|- "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z: | |- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu | |Własności Rolnej Skarbu Państwa; |
|- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów | |gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów| |gospodarujących na tych gruntach; |
|- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności| |wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową); |
|- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego| |państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę | |prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w | |tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu | |Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności. |
|Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. |
|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: |
|Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.| |Dz. U. z 2021 poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, | |przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy | |administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego | |wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu | |prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 | |sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") | |kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje | |administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i | |wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie | |przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w | |granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). |
|Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż w sprawie nie doszło do wskazywanych w skardze| |naruszeń przepisów zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania | |zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego. |
|Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy materialnoprawnej - jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. | |Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje | |rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. |
|Jako uzasadnienie braku dokonania przez organy prawidłowej wykładni w zakresie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach strona skarżąca | |wskazała orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, które dokonując wykładni powyższego przepisu wskazywały, że art. 18 ust. 4 | |ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jako niezgodny z prawem Unii Europejskiej - nie może być stosowany. | |W ocenie spółki wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego | |gruntu, winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników i stanowi nadmierne | |uprzywilejowanie takich gruntów oraz narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W | |ocenie skarżącej, jedyną przesłanką przyznania wnioskodawcy płatności jest posiadanie działki i gospodarowanie przez rolnika na | |gruntach rolnych, a nie posiadanie tytułu prawnego do niej, co wynika wprost z przepisów prawa unijnego tj. art. 36 i art. 39 w zw. z | |art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 5, 33 i 38, Preambuły | |tego rozporządzenia.
Ponadto takie rozwiązanie jest niekonstytucyjne i niezgodne z zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, | |a stanowi jedynie konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób | |władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa | |(por. zarzut IV i IX skargi). Wobec tego, zdaniem skarżącej, przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest dyskryminujący dla | |przedsiębiorców rolnych, gdyż ustanawia dodatkowy wymóg ustawowy w stosunku do bezwzględnie i powszechnie obowiązującego rozporządzenia| |unijnego nr 1307/2013 w zakresie warunków kwalifikowalności i jako niezgodny z prawem unijnym nie może być stosowany. | |WSA wskazuje, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji dokonał szczegółowej analizy art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i | |ustosunkował się zarówno do argumentów oraz orzeczeń powołanych przez skarżącą w odwołaniu.
Ponadto organ ten dokonał analizy | |omawianego przepisu prawnego odnosząc się nie tylko do orzecznictwa krajowych jak też unijnych organów ochrony prawnej, ale także | |wskazał na cel wprowadzenia do systemu prawnego tego przepisu, odnosząc się do uzasadnienia projektu ustawy, wprowadzającej wymóg | |posiadania tytułu prawnego do działki w sytuacji gdy płatność bezpośrednia ma dotyczyć działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu | |Własności Rolnej Skarbu Państwa. |
|Organ nie podzielił argumentacji przedstawionej przez stronę i zaprezentowanej w przywołanych przez nią wyrokach WSA we Wrocławiu w | |zakresie wykładni art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wskazując, że jest przepisem powszechnie obowiązującym. | |Dokonując analizy wykładni przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach dokonywanej przez sądy administracyjne należy wskazać, że | |Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1585/19 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. | |akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 | |uchylił wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 255/19, który zapadł w stanie faktycznym zbliżonym do wyroku o sygn. akt III SA/Wr| |95/19 i oddalił skargę. Nadmienić także należy, że WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku III SA/Wr 255/19 odwołał się do argumentacji | |przedstawionej w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 33/19. Zatem uzasadnionym jest wniosek o ugruntowywaniu się linii orzeczniczej zgodnej ze| |stanowiskiem organu II instancji. |
|Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20 stwierdził, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o | |płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonych wyrokach WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, | |konkurencji oraz proporcjonalności. |
|Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podzielając zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyrokach | |argumentację, posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia. Podkreślić także należy, że WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 | |września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20) dokonując kontroli judykacyjnej w zakresie płatności bezpośrednich dokonał także | |szczegółowej analizy bogatego orzecznictwa w zakresie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. |
|WSA stwierdza, że trafnie co do zasady wskazuje skarżąca, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, | |zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak| |warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o | |płatnościach (obowiązującą w dniu składania przez stronę wniosku o płatność), płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej | |własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje | |rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK | |3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik| |korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
NSA wskazał przy | |tym na konieczność sięgnięcia do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która | |reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art.| |1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia | |albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub| |8;
2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. | |Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom | |fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w| |odrębnych przepisach. |
|Wobec powyższego, NSA w przywołanych wyrokach wskazał, że zawsze musi być to stosunek obligacyjny, a pojęcia tytuł prawny, o którym | |mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek. |
|W kwestii interpretacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, w ocenie NSA, znaczenie ma treść uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 9| |marca 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zasadnym zatem będzie, jak uczynił to NSA w | |przywołanych wyrokach, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Wskazano | |w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł | |prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o | |płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez | |tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw,| |zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie | |działalności rolniczej na danym gruncie.
Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu | |prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować | |wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego | |gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z | |nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych.
Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności | |Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie | |zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych | |warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład | |Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z | |przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których | |rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu.
Wobec tego wprowadzenie | |projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W konsekwencji wskazano w | |uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów | |należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności | |bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi | |Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem | |wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274). |
|Dalej NSA wskazał, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem | |rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu | |wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące | |systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca| |2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie | |Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt I SA/Go 56/19). Podzielając powyższe NSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2| |rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. | |U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki | |rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.
UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został | |pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając | |z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, | |przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań | |uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu | |prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu | |zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za | |odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). | |Trybunał orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w | |sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i | |premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów | |przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku.
Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się | |wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem | |uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady | |proporcjonalności. |
|Ponadto NSA zwrócił uwagę na charakter mienia które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami | |ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, | |będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać | |specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów | |przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym | |przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia | |możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
NSA zauważył| |przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio | |Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej| |niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu | |posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 kc), Sąd zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane | |jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. | |Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych| |i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek | |korzyści.
Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład| |ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł| |uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I | |GSK 1781/20). |
|Podzielając w pełni argumentację wyrażoną w przywołanych wyrokach NSA, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje ją | |jako adekwatną do problematyki poddanej ocenie Sądu w tej sprawie. |
|W konsekwencji Sąd stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o | |płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy | |o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy| |zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania - uznaje za bezzasadny. |
|Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi| |zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w | |tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. WSA nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów | |prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i | |Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 5, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia przez ich bezpodstawne | |niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy są to – zdaniem skarżącej - przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, | |wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni | |jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania wsparcia zostało wyłączone | |a jako kryterium stosuje się posiadanie i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych. |
|Jak prawidłowo stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20, w świetle zapisów art. 8 | |ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot | |Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania | |wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został | |pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Wymóg | |przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi | |działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał | |Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie | |C-375/08 – Luigi Pontini i in.). |
|WSA wskazuje na treść art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 | |rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 pozostawiającym państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania| |w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych. W celu zapobiegania | |bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego | |tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Jak| |wskazano wyżej wymóg taki został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady | |proporcjonalności.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy uznać, że także w zakresie pkt III skargi jest ona niezasadna. | |W ocenie Sądu nieuzasadnione są także wątpliwości w zakresie konstytucyjności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o | |płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to w zakresie jego zgodności z: |
|- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu | |Własności Rolnej Skarbu Państwa; |
|- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów | |gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów| |gospodarujących na tych gruntach; |
|- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności| |wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową); |
|- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego| |państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę | |prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w | |tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu | |Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności. |
|Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał | |Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku P-123/15 z dnia 18 października 2016 r. odnoszącym się do art. 39b ustawy | |z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) w zakresie, w | |jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazując, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność| |służy oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar | |społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie | |ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w | |ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 | |Konstytucji).
Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). | |Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, | |służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. | |28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej| |wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę | |rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie | |majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie | |przyczyniania się do realizacji celów publicznych.
W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności | |majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej | |zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności | |prawnych. W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w | |granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania | |nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o | |obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych,| |aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie | |dobra wszystkich członków wspólnoty. |
|W wyroku pełnego składu o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że "gwarancja | |własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do | |wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś | |własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca | |konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form | |(wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza | |się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym | |słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78).
Pogląd o dopuszczalności | |odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK| |z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10| |marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze. Trybunał Konstytucyjny | |zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od | |ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby | |zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji | |publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego.
Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje | |ANR (obecnie KOWR), która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w | |rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - | |grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale | |również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze | |faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zarządzają | |niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście | |zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku. | |Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej | |własności i podmiotu nią zarządzającego.
Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za | |podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie | |wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 | |Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za | |niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony | |własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10).
Trybunał stwierdził | |przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości | |rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do | |różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych. |
|W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu | |prawnego, a wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na | |których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez | |Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności. |
|Brak jest również podstaw do tego aby rozwiązanie to traktować jedynie jako konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i | |innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa)| |z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa, naruszające w sposób oczywisty gwarantowaną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę | |proporcjonalności. W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać bowiem Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty | |podobne.
Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości | |rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te | |niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań | |konstytucyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20). |
|WSA stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a | |przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych. Sąd uznał, że bezzasadne są pozostałe zarzuty skargi wskazane w pkt IV, V, | |VI, VII, VIII i IX (tj. zarzuty o charakterze proceduralnym). Skrząca strona zarzuca w nich naruszenie przede wszystkim naczelnych | |zasad procedury tj. art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., w tym także w zakresie postępowania dowodowego (art. 77 § 1 | |k.p.a.) oraz dotyczących treści decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a.), jak i | |jej uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.). |
|WSA wskazuje, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji| |stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 tej ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą strony są | |obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar | |udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie | |przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego | |postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania | |administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie | |organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu | |faktycznego i załatwienia sprawy.
Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez | |stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W tym | |kontekście WSA za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził | |postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. To wnioskodawca nie wykazał posiadania | |wymaganych prawem dokumentów, mimo że jako rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń. Jeśli | |nie wykazał wymaganego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tytułu prawnego do działek, to nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie | |dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. |
|W ocenie WSA – w aspekcie zarzutu procesowego (w uzasadnieniu skargi rozszerzonego o zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., | |dotyczącego naruszenia wzorca decyzji administracyjnej) - z treści całej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, do których | |działek przyznano płatności, a które nie zostały przez organy uwzględnione w płatnościach, z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą | |tytułów prawnych do działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP. Podkreślić przy tym należy, że nawet zamieszczenie | |rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie | |przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. W konsekwencji Sąd nie podzielił | |zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze. |
|Nie budzi również w sprawie wątpliwości prawidłowość wyliczeń poszczególnych płatności cząstkowych, wskazanych i omówionych w | |uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak też odwoławczego. |
|Reasumując WSA za prawidłowe uznał stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącemu w odniesieniu do gruntów| |wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca strona nie | |wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Zasadnie zatem sporne działki wykluczono z płatności. |
|Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc | |pod uwagę powyższe rozważania, iż brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę| |zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez | |tutejszy Sąd. Zauważyć można przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być | |traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w | |praktyce ich stosowania.
Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy | |wymiaru sprawiedliwości (np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P24/07). | |Według WSA, w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów [biorąc także pod uwagę analizowane orzeczenie TS z dnia 24 czerwca| |2010 r., (C-375/08)], stwierdzić należało również, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać | |wystąpienie przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, | |które przedstawione zostały we wniosku skarżącej. WSA wyjaśnia, że z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika | |obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia | |sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej.
Określone zagadnienie, aby mogło być | |przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej| |przed sądem krajowym. Zdaniem WSA, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym | |zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazanych przez skarżącą Sąd nie występują dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za | |niezasadny. |
|W świetle powyższych rozważań Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. |