Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2006 roku B.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2005 roku utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty T. w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu M. gmina K. W dniu [...] września 2004 roku B.P. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w T. o przeprowadzenie pomiarów działki nr [...] położonej we wsi M. gmina K. Decyzją z dnia [...] marca 2005 roku o nr [...] Starosta T. orzekł o wprowadzeniu zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu M. gmina K. w działce nr [...], stanowiącej własność B.P..Zmiana polegała na skorygowaniu na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy oraz powierzchni działki należącej do skarżącej.
Działka o numerze [...] składała się z działek o numerach [...] i [...]/[...].Ich granice ujawniono w toku postępowania administracyjnego w operacie ewidencyjnym, sporządzonym przy założeniu ewidencji gruntów w oparciu o mapę jednostkową wykonaną w roku 1963 w związku z dokonanym podziałem działki nr [...]. Organ na podstawie dokumentów ewidencyjnych tj. mapy ewidencyjnej sprzed odnowy ewidencji gruntów oraz ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w T. uznał, iż zaistniała niezgodność przebiegu granicy wykazanej na planie sporządzonym w roku 1963, a co za tym idzie także niezgodność powierzchni. Organ przyjął, iż granica pomiędzy działkami [...] i [...] winna przebiegać według planu z roku 1963, a nie według planu sporządzonego podczas odnowy ewidencji gruntów i budynków przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i terenów Rolnych Oddział w T. w roku 1994. Według materiałów składających się na operat odnowy ewidencji gruntów powierzchnia działki wynosiła 2.60 ha,natomiast według planu sporządzonego w momencie założenia ewidencji-2,65 ha.
Od powyższej decyzji złożyła odwołanie B.P. podnosząc, iż przedmiotowa nieruchomość została przez nią nabyta w roku 1990 (w momencie nabycia były to działki o nr [...] i [...]\[...]) i wówczas powierzchnia działki wynosiła 2.65 ha. Taki obszar nabywanej nieruchomości potwierdzony został opisem i mapą z dnia [...] grudnia 1989 wydanym przez Urząd Wojewódzki w K. W związku z powyższym zarzuciła organowi I instancji, iż całkowicie pominął obliczenia sporządzone w roku 1963 w trakcie podziału działki o nr [...]. Podkreśliła, iż właśnie wówczas obszar działek o numerach [...] i [...]\[...] określono na 2,65 ha, a nie na 2.60 ha jak w ewidencji odnowy gruntów.
Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, iż w latach 1961-1969 założona została ewidencja gruntów gminy K. na podstawie Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 roku. Przebieg granic działek ewidencyjnych określony został wówczas poprzez opracowane fotogrametrycznie zdjęcia lotnicze. Operat ewidencyjny wykonany został w związku z podziałem działki nr [...]. Już z porównania obliczeń powierzchni działki nar [...] metodą graficzną a obliczeniem powierzchni tejże działki z mapy jednostkowej z roku 1963 wynikały różnice. Przy czym do rejestru gruntów wprowadzona została wielkość wynikająca z mapy jednostkowej. Stąd w kolejnych wypisach z ewidencji gruntów podawano obszar o większej powierzchni i taki też został uwzględniony w trakcie zakładania księgi wieczystej. Organ wydając decyzję o zmianie granic działek i przywracając granice z czasu podziału działki zaznaczonej numerem ewidencyjnym [...] dokonał obliczeń z danych analitycznych, uwzględniając pomiar z roku 1963. Organ II instancji podtrzymując decyzję Starosty T. podkreślił, iż uwzględniono stan faktycznego użytkowania zarówno z roku 1963 jak i stan aktualny. Stan ten nie uległ zmianie a jedynie w trakcie przeprowadzonej z urzędu w latach 1994 -1996 odnowy ewidencji gruntów dokonano błędnego przebiegu południowego odcinka granic działek.
Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B.P. zarzucając organowi naruszenie art. 22 Ustawy z dnia 17 maja 1989 – Prawo geodezyjne i kartograficzne(Dz. U. z 2000 Nr 100 poz.1086 ze zmianami).Jednocześnie skarżąca podniosła argumenty tożsame z wniesionymi wraz z odwołaniem, a opisanymi wyżej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skargę należy uwzględnić.
W niniejszym postępowaniu zainicjowanym przez skarżącą B.P. sporna pozostaje kwestia powierzchni należącej do niej nieruchomości. Oceniając jednakże całość regulacji związanej z ewidencją gruntów i budynków nie sposób pominąć kwestii jednoznacznie związanej z powierzchnią, a mianowicie granic nieruchomości.
Przepisy art. 20 do 26 Ustawy z dnia 17 maja 1989 - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U Nr 30 poz 163 z późniejszymi zmianami) przewidują regulacje prawne związane z ewidencją gruntów, w tym także ze zmianami danych składających się na tę ewidencję.
W zaskarżonej decyzji wskazano, iż w latach 1994-1996 prowadzona była z urzędu przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Oddział Terenowy odnowa ewidencji gruntów obrębu wsi M. Wówczas właśnie nastąpiła zmiana granic oraz powierzchni działek należących do B.P. Brak wskazania w treści decyzji organów dokładnego czasu rozpoczęcia i zakończenia prac nad odnową ewidencji uniemożliwia ocenę – jakie dokumenty stanowiły podstawę zmiany granicy i powierzchni przedmiotowej nieruchomości. Problematykę zmiany granic i powierzchni nieruchomości kolejne akty wykonawcze regulują bowiem odmiennie.
W obowiązującym do dnia 14 stycznia 1997 roku Zarządzeniu Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego1969 r. (M. P z dnia 28 marca 1969 roku Nr11 poz.98) w sprawie ewidencji gruntów, w § 58 wskazano jakie okoliczności prawne i faktyczne mogą być podstawą "zmiany granic i powierzchni działki". Ustawodawca jednoznacznie w treści tego przepisu wskazał na powiązanie granic i powierzchni nieruchomości. Natomiast kolejny akt wykonawczy tj Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 1996, Nr 158, poz 813) w § 38 wskazuje podstawy, ale tylko "przebiegu granic" a nie zmiany granic i powierzchni. Zgodnie z pkt 5 §39 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r - projekt operatu opisowo - kartograficznego podlega zatwierdzeniu przez organ prowadzący ewidencje gruntów.
Podjęcie decyzji w tej sprawie poprzedza techniczna kontrola całości dokumentacji tworzącej ewidencję przeprowadzona przez ośrodek dokumentacji. W pkt 7 cytowanego §39 ustawodawca wskazał, iż ostateczna decyzja w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo- kartograficznego stanowi podstawę do wykonania przez ośrodek dokumentacji następujących czynności:
- - umieszczenia na dokumentach tego operatu adnotacji o ich zatwierdzeniu
- - przyjęcia operatu geodezyjno - prawnego, operatu opisowo - kartograficznego oraz komputerowych zbiorów danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Pominięcie tej dokumentacji nie pozwala tylko na podstawie zebranych w toku postępowania administracyjnego dokumentów ocenić czy zapadłe w toku prac nad odnową ewidencji gruntów rozstrzygnięcia stanowiły zmianę granicy czy też granicy i powierzchni nieruchomości.
Gdyby jednak przyjąć, iż zmiany granic i powierzchni w latach 1994 -1996 dokonano w trybie § 39 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. – to i tak reguluje ono wyłącznie kwestie zmiany granicy a nie powierzchni nieruchomości. Podejmując decyzję z dnia [...] marca 2005 roku organ wskazał jedynie, iż oparł się na dokumentach geodezyjnych nie precyzując jakie dokumenty stanowiły podstawę zmian w ewidencji, przy czym dokonał w części opisowej i kartograficznej zmian granicy i powierzchni nieruchomości. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie jest o tyle istotna, iż obie regulacje zakładały dokonanie zmian w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych a także innych aktów normatywnych. Nie wskazanie przez organ dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na jakich się oparł wprowadzając zmianę powierzchni i granicy uniemożliwia ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Tym samym nie sposób ocenić jakie materiały powstałe w toku prac geodezyjnych zostały włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i czy w toku odnowy ewidencji gruntów skutecznie zakwestionowano moc wiążącą dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji. Ma to kluczowe znaczenie dla oceny legalności podjętej przez organy decyzji, gdyż obecnie obowiązujące przepisy wykonawcze w postaci Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 (Dz. U z 2001 n, Nr 38 poz. 454) nie dają podstawy do wzruszania prawomocnych decyzji o dokonaniu wpisu, jeżeli po dacie dokonania wpisu nie nastąpiły żadne zmiany w dokumentach źródłowych uzasadniające zmianę wpisu.
Konieczność uwzględnienia wszystkich materiałów jest istotna wobec twierdzenia organu, iż stan nieruchomości zarejestrowany przy założeniu ewidencji był zgodny ze stanem prawnym nieruchomości w czasie odnowy operatu ewidencyjnego. Skoro bowiem nastąpiła zmiana przebiegu granicy – to tym samym nastąpiła zmiana stosunków własnościowych, a co za tym idzie także zmiana stanu prawnego.
Podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej może być tylko ocena zgromadzonego pełnego materiału dowodowego. Nie podjęcie przez organ czynności mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i tym samym nie rozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych stanowi zdaniem sądu naruszenie treści art. 7 i 77 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 (Dz. U. nr 30, poz.168) Kodeks postępowania administracyjnego. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w w/w przepisach w sposób oczywisty wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skoro zatem wyjaśnienie kwestii związanej z rozbieżnością powierzchni należącej do skarżącej wymagało uwzględnienia całości dokumentacji geodezyjnej – to było to obowiązkiem organu wynikającym z tych przepisów.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów stawianych przez treść art.107 §3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie faktyczne winno w szczególności wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Organ w żaden sposób nie uzasadnił wynikiem czego były dokonane obliczenia powierzchni ani nie wskazał sposobu tych wyliczeń. Wprawdzie w uzasadnieniu podniesiono, iż organ dokonał powtórnych obliczeń z danych analitycznych,niemniej nie pozwala to na obiektywną ocenę dokonanych pomiarów a co za tym idzie obliczeń powierzchni. Nie wyjaśniono także zaistniałej różnicy w powierzchni działki należącej do B.P. – czego od początku trwania postępowania domagała się skarżąca. Wskazanie, iż są to jedynie wielkości matematyczne, wtórne, wynikające z przebiegu granic nieruchomości nie pozwala na ocenę prawidłowości tych wyliczeń. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.
Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ale w żaden sposób nie odniósł tej metody do stanu faktycznego. Nie wyjaśnił różnicy pomiędzy obliczeniami powierzchni. Dla wyjaśnienia stronom tych wątpliwości należało więc albo załączyć i ustosunkować się do całości dokumentacji geodezyjnej albo opatrzyć ją odpowiednim opisem.
Wskazane przez Sąd mankamenty przeprowadzonego postępowania oraz zaskarżonej decyzji nie mogą być usunięte w postępowaniu sądowo administracyjnym a przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny podjąć wszelkie kroki niezbędne do prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy.
Wobec powyższych rozważań Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty T. – orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł w oparciu o art. 152 p.p.s.a, a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
/-/ M. Ławniczak /-/ B. Koś /-/ W. Długaszewska